新型城鎮化下中國城市土地節約集約利用的基本認知與評價

郭敏

摘 要：近年來，我國經濟飛速發展，國家城鎮化進程不斷加快，這不僅是對居民生活需求的滿足，也是社會發展的必然要求。事實上，我國自改革開放以后就逐步揭開了城鎮化發展的序幕，目前已經取得初步成效，整體城鎮化水平顯著提高，但城市土地資源利用問題也隨之而來，土地的節約利用和集約利用成為我國新型城鎮化發展進程中至關重要的問題。本文從新型城鎮化背景下土地節約利用的基本認知入手，探討土地節約、集約利用的指標體系和評價。

關鍵詞：城鎮化；城市土地；節約、集約利用

隨著我國城鎮化水平的提高，城市的土地利用問題逐漸成為社會各界關注的熱點問題之一，從我國城鎮土地利用的現狀來看，其節約、集約利用的效率仍有待進一步提高。妥善處理城鎮土地利用問題、合理保障土地供應，是推動我國全面建設小康社會的關鍵舉措。

一、新型城鎮化下城市土地節約利用的基本認知

對城鎮化土地利用的基本認知實際上是對城鎮土地基本屬性的梳理，筆者主要從四個方面分析城鎮化土地利用的特征：基本內涵、全面安全、技術支撐以及經濟核心區，從理念出發，結合當前政策方針展開討論。

（一）城鎮土地利用的基本內涵。在新型城鎮化的背景下，城市用地的內在屬性有所擴充，不同角度下的涵義不同。從經濟學的角度來看，土地的基本屬性是一種生產要素，是推動城市經濟發展的基本動力；從生態系統的角度來看，城市土地與城市居民構成了一個基本的生態系統，人地關系必須和諧發展，人地聯動，但人始終居于主動地位；從效用的角度來看，城市土地更多的是作為一種載體存在，而且這種載體具有生態“閥值”【1】。因此，結合新型城鎮化理念來看，城市土地用的核心思想即為節約、集約，而這種節約和集約不能僅從單一角度來考慮，而是應該將土地作為一個集合體，考慮到人的主體性，突破傳統“就地論地”思想的囹圄。

（二）全面安全利用城市土地。全面安全地利用城市土地是城鎮化發展進程中土地利用的指導思想，既要推進城市土地的優先利用，又要落實節約、集約發展的指導方針，這是由我國人多地少的基本國情決定的。為了應對城市土地不足的問題，必須從經濟增長的方式轉變開始，注重節約和集約發展。但有一點必須引起注意，城市土地的節約和集約只是經濟轉型發展過程中所用的手段，并不是土地利用的最終目的，提倡土地利用的經濟性，但同時要警惕單邊經濟性傾向，不能一味注重經濟而忽略發展，必須謀求全面、安全、健康地土地利用和經濟發展。事實上，我國經濟在過去的三十幾年中飛速發展，經濟發展速度與社會生態環境的協調性逐漸失衡，因此，目前必須盡快轉變發展思路，強調土地利用的安全性，追求經濟、社會、生態環境的和諧發展。

（三）全面落實技術支撐。全面落實“技術”支撐，在這里，“技術”一詞主要是指明確土地規劃文件的要義，對土地進行綜合化利用，把城鎮布局規劃和土地節約集約利用融為一體。另外，要完善法規尺度，讓土地利用規劃在執行過程中有據可依。

（四）經濟核心區的土地利用。經濟核心區是城市經濟發展的主力，其人口增長較快，用地需求不斷增加，導致城市可用土地面積銳減，人地矛盾不斷加劇。所以在新型城鎮化發展的過程中，必須將經濟核心區作為用地政策落實的重點區域，開展節約集約用地的試點，發揮經濟核心區的典型代表性。

二、構建新型城鎮化下城市土地節約、集約利用的指標體系

前文已經敘述了新型城鎮化下城市土地利用的基本內涵，必須著眼大局，全面落實技術支撐，發展核心經濟區，同時，必須建立相應的指標體系來衡量城市土地節約、集約利用的水平，從而為土地利用的評價奠基。

（一）明確投入產出比。節約、集約利用城市土地的目的也是為了提高城市經濟發展的效率，因此必須明確土地利用過程中的投入產出比，注重各項財政指標的變動。

（二）強調人地和諧。城市化進程的不斷加快同時伴隨著生態環境的日益惡化，土地作為城市居民生活的基本載體，在開發利用的過程中不斷被透支，人地關系呈現失衡發展，生態環境壓力不斷加大。

（三）注重區域關聯。土地改革并不是某一區域獨立進行的工作，而是推進全國城鎮化進程的基礎環節，各個區域在土地利用環節并不是獨立的單元，必須注重生態環境的整體性，重視區域間的關聯，可建立共享的基本公共服務，進而提高土地利用率。

（四）考察生態環境承載力。生態環境的承受能力是有限的，目前，土地荒漠化、生物多樣性降低等問題越來越嚴重，新型城鎮化發展強調社會環境指標，在土地的節約、集約利用過程中搜集多項指標，如城區人口數、城區非農就業人數等，進而準確掌握經濟發展與生態環境承載力之間的度。

三、新型城鎮化下我國城市土地節約集約利用水平的評價

我國正處在城鎮化發展的轉型時期，提高城市土地利用率是關鍵，因此，必須從新型城鎮化的角度，對我國土地的節約、集約利用進行全面評價，通過歸納與提煉，總結城鎮土地利用的要點。

（一）城市土地具有多重屬性。在新型城鎮化發展的背景下，城市土地的屬性不斷增加，主要有生產要素的經濟屬性、人地關系的系統屬性以及生態容器的載體屬性，這些性質決定了城市土地全面評價的重要性。另外，由于土地具有一定的區域性，因而也就意味著土地在某種程度上具有私人屬性。

（二）城市土地利用內涵有所延伸。目前城市土地利用的內涵不再僅僅局限于經濟效益最大化，而是強調社會綜合效益的最優化，強調擺脫單邊經濟性發展，最終達到經濟學上所講的“帕累托最優”，即達到在不觸及已有利益的基礎上不再創造新的利益。另外，土地的節約和集約發展只是一個階段性的概念，必須從動態的角度來考察，在發展中重視人的主體地位，但也要考慮到生態系統的協調性。

（三）節約集約不是目的。落實全面安全發展是城市土地利用的指導方針，節約集約利用城市土地是促進經濟發展、推動城鎮轉型發展的手段，而不是土地利用的最終目的，也就是說，在新型城鎮化的背景下，要以節約和集約為指導綱領，制定協調一致的發展規劃，重視核心經濟區的發展，落實“規模-密度-形態”三維一體的城市土地發展模式。

（四）城市土地利用水平分級明顯。根據調查結果顯示，我國城市土地利用水平分級明顯，在水平空間上差異較大。從影響因素來看，城市行政層級、城市規模以及城市交通條件都會制約城市土地的利用效率，一般來說，城市的行政層級越高、城市規模越大、交通條件越便利，城市土地利用水平越高。另外，城市的經濟發展支撐業務也會對此有所影響，如果城市的經濟增長主要靠礦產業推動，那么其土地節約集約利用的水平較非礦產業城市就要低一些。

結語：綜上所述，雖然目前我國城鎮化水平顯著提高，但人地矛盾日益突出，城市土地的節約、集約利用水平有待提高。城市土地的利用必須著眼全局，強調安全利用、合理利用，在落實技術支撐的基礎上，不能忽略區域土地的關聯性，結合生態環境承載力建立全面的指標評價體系，做到理論與實踐并重，多角度、全方位提高城市土地利用率，推動我國新型城鎮化發展。

參考文獻

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