國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的橫向設(shè)置

摘 要：開展國家監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會(huì)具有位高權(quán)重的特點(diǎn)，如何對(duì)監(jiān)察機(jī)構(gòu)進(jìn)行橫向設(shè)置以及所堅(jiān)持的原則都應(yīng)進(jìn)行研究，為規(guī)范國家監(jiān)察機(jī)構(gòu)的科學(xué)設(shè)置以及國家監(jiān)察權(quán)的科學(xué)行使提供思路。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察 橫向設(shè)置 原則

國家監(jiān)察委員會(huì)的國家監(jiān)督權(quán)，由廉政監(jiān)督權(quán)，腐敗調(diào)查權(quán)，處置權(quán)組成，它們又由若干具體權(quán)能構(gòu)成。廉政監(jiān)督權(quán)包括： 派駐監(jiān)察、批評(píng)教育和組織處理的權(quán)力，預(yù)防腐敗的履職審計(jì)權(quán)、監(jiān)察建議權(quán)； 腐敗調(diào)查權(quán)包括： 對(duì)腐敗問題的一般調(diào)查權(quán)，對(duì)職務(wù)違法犯罪特殊調(diào)查權(quán)即偵查權(quán)； 處置權(quán)包括： 對(duì)不構(gòu)成犯罪的腐敗行為的處分決定權(quán)，對(duì)涉嫌構(gòu)成腐敗犯罪行為的預(yù)審權(quán)和是否移送檢察機(jī)關(guān)提起公訴的決定權(quán)，對(duì)國際反腐合作的代表權(quán)等。這樣的權(quán)力配置有利于對(duì)腐敗衍生、腐敗違法到腐敗犯罪實(shí)現(xiàn)全過程的追蹤，利用非刑事手段和刑事手段并用的的腐敗治理模式，有助于極大地增強(qiáng)懲治和預(yù)防腐敗的前置性。

腐敗行為的滋生規(guī)律可以概括為從破紀(jì)到破法、從違法到犯罪，以及根據(jù)監(jiān)察委員會(huì)的廉政監(jiān)督權(quán)，腐敗調(diào)查權(quán)，處置權(quán)三類職權(quán)，國家監(jiān)察委員會(huì)可下設(shè)廉政監(jiān)督部、調(diào)查部、預(yù)防部、案件管理與審查部四個(gè)業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。四個(gè)業(yè)務(wù)部門根據(jù)需要，設(shè)立若干業(yè)務(wù)局，開展監(jiān)督國家工作人員是否勤政廉政、依法查處腐敗違法犯罪案件、廉政教育、腐敗預(yù)防、國際合作以及內(nèi)部監(jiān)督管理等工作。地方各級(jí)監(jiān)察委員會(huì)參照國家監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)設(shè)置開展工作。

上述廉政監(jiān)督部、調(diào)查部、預(yù)防部、案件管理與審查部等四個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)了反腐敗各職能部門的不同特征和工作規(guī)律。廉政監(jiān)督部對(duì)國家機(jī)關(guān)及其工作人員履職行為的監(jiān)督職能，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)、部門、單位的全覆蓋； 調(diào)查部發(fā)現(xiàn)和查辦腐敗違法犯罪案件的法定職能，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須與職務(wù)違法犯罪高智能化、隱蔽性強(qiáng)、干擾阻力大等特征相適應(yīng)； 預(yù)防部在反腐敗中的重要地位和作用，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行的綜合性和專門性。案件管理和審查部管理整個(gè)監(jiān)察委員會(huì)的線索和案件，對(duì)調(diào)查部門調(diào)查終結(jié)的案件進(jìn)行審查，決定了其職能機(jī)構(gòu)及其運(yùn)行必須實(shí)現(xiàn)內(nèi)部支持、配合和監(jiān)督制約相統(tǒng)一。國家監(jiān)察委員會(huì)業(yè)務(wù)“四部”的設(shè)置，形成了發(fā)現(xiàn)腐敗線索、查處腐敗違法、打擊腐敗犯罪、阻隔腐敗通道和強(qiáng)化內(nèi)部監(jiān)督制約的反腐敗整體合力，從體制上實(shí)現(xiàn)了“抓早抓小”與“打虎拍蠅”的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)和有機(jī)結(jié)合，從國家監(jiān)督的層面實(shí)現(xiàn)了對(duì)腐敗現(xiàn)象的零容忍。

監(jiān)察委員會(huì)在進(jìn)行橫向設(shè)置時(shí)應(yīng)堅(jiān)持效率與正義原則。此次監(jiān)察體制改革的重要任務(wù)和目的在于全面整合反腐敗力量和資源，實(shí)現(xiàn)反腐敗工作效率的整體提升，從而“建立集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察體系”。因此，“效率”無疑是監(jiān)察體制改革的重要追求，在監(jiān)察委員會(huì)橫向設(shè)置時(shí)，“效率”必須成為考量的關(guān)鍵因素，各個(gè)部門之間分工合作，以實(shí)現(xiàn)反腐工作效率的提高。而根據(jù)“職權(quán)法定”的公權(quán)力法定原則，監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力配置實(shí)際上是由立法來完成的，因此，監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置中的“效率”追求，其實(shí)就是法律的效率價(jià)值問題。然而，效率亦并非現(xiàn)代社會(huì)法律制度價(jià)值追求的全部。如同法律在其制度設(shè)計(jì)和實(shí)際應(yīng)用中不能片面強(qiáng)調(diào)秩序、自由和平等一樣，它也同樣不能絕對(duì)地強(qiáng)調(diào)效率的價(jià)值。尤其在此次監(jiān)察體制改革中，我們?cè)谧非笮实耐瑫r(shí)，切不可忽略正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。

在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置中，我們要處理好效率與正義的關(guān)系，主要有以下兩點(diǎn)：

第一，效率對(duì)正義的促進(jìn)作用。通常認(rèn)為，效率與正義是緊張與沖突的關(guān)系，但隨著波斯納教授《法律的經(jīng)濟(jì)分析》一書問世后，這樣的關(guān)系得到了很大的緩和，更讓我們認(rèn)識(shí)到正義不僅內(nèi)生于效率， 而且是效率得以維持的重要條件之一，如果一項(xiàng)權(quán)力不能有效地行使，那么公民權(quán)利亦無法得到保障，正義便無法實(shí)現(xiàn)。

第二，正義對(duì)效率的矯正。雖然在監(jiān)察委員會(huì)權(quán)力配置中，效率與正義具有統(tǒng)合的取向，但這是就實(shí)現(xiàn)普遍正義而言的，是在監(jiān)察委員會(huì)反腐敗的高效性與普通公民的正義感具有一致性的場(chǎng)域中實(shí)現(xiàn)的融合。但正義不僅僅只有普遍性，它還具有個(gè)案性，也就是說，監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)察職能追求普遍正義時(shí)，也要注意個(gè)案正義的實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，以上因素的考量具有權(quán)衡的一面，在對(duì)監(jiān)察委員會(huì)進(jìn)行權(quán)力配置時(shí)發(fā)揮著指引作用。但這并不代表，任何權(quán)力都可以基于以上因素而隨意進(jìn)行配置。我們不能因?yàn)閭?cè)重效率，而將立法權(quán)和行政權(quán)全部配置于行政機(jī)關(guān)，也不能因?yàn)閷?duì)正義的注重，而將行政權(quán)全部配置于立法機(jī)關(guān)或者司法機(jī)關(guān)，畢竟權(quán)力本身的性質(zhì)決定著它所能承載的功能。忽略權(quán)力性質(zhì)，只顧權(quán)力與權(quán)利、效率與正義因素的考量，可能會(huì)適得其反，合理性恐成為泡影。

3.自由與秩序原理

自由和秩序的協(xié)調(diào)是意思自治與社會(huì)控制的最佳狀態(tài)，是人類社會(huì)所期望的理想社會(huì)的基本價(jià)值選擇。秩序與自由這對(duì)具有互補(bǔ)性的價(jià)值取向，在國家監(jiān)察體制改革的理論與實(shí)踐中存在著普遍而深刻的關(guān)系互動(dòng)，如何調(diào)整好兩者關(guān)系直接關(guān)涉到監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的成敗。國家機(jī)構(gòu)遵從公權(quán)力設(shè)定的秩序邏輯，特別傾向于國家利益、公共利益的兌現(xiàn)，創(chuàng)立有序的社會(huì)治理秩序，但這種秩序的實(shí)現(xiàn)又不能忽略社會(huì)主體的自由愿望的合法呈現(xiàn)，因而，包括監(jiān)察權(quán)在內(nèi)的國家公權(quán)力運(yùn)行必須要在秩序與自由之間找到平衡點(diǎn)，協(xié)調(diào)、組織好權(quán)力與各類群體的利益訴求關(guān)系。

就監(jiān)察權(quán)內(nèi)在結(jié)構(gòu)而言，也需要把握好自由與秩序的關(guān)系。諸如監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部的機(jī)構(gòu)設(shè)置、分工、監(jiān)察規(guī)程，以及監(jiān)察行為的規(guī)則設(shè)計(jì)，均應(yīng)以有利于提高監(jiān)察效能、發(fā)揮監(jiān)察機(jī)關(guān)的最佳效應(yīng)為標(biāo)準(zhǔn)，并以此進(jìn)行組建和完善；通過標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化監(jiān)察技能的拓展，提升監(jiān)察隊(duì)伍的專業(yè)素養(yǎng)，以此表達(dá)國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行的秩序價(jià)值。與此同時(shí)，國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行必當(dāng)體現(xiàn)權(quán)力運(yùn)行所遵從的自由理念，特別是在制度尚不齊備、權(quán)力界限不夠明晰的狀態(tài)之下，在憲法法律框架之內(nèi)，依據(jù)合理性原則創(chuàng)造性地行使監(jiān)察權(quán)，以期實(shí)現(xiàn)自由與秩序的最佳協(xié)調(diào)關(guān)系。

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作者簡(jiǎn)介：

張鳳（1992—），女，山西呂梁人，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)2015（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：法學(xué)基礎(chǔ)理論.