中國財政預算政策與分稅體制的就業效應研究

王 志 宇

（1.天津財經大學 珠江學院，天津301811；2.南開大學經濟學院，天津 300071）

一、財政預算特征的就業效應分析及評價

（一）財政預算特征對就業的影響分析

1.預算松馳對就業的影響分析

首先分析預算編制松馳對就業的影響。在預算編制過程中，財政預算的需求者往往無法真實預估自己的實際需求，從而其做出的預算需求經常性高于實際需求，以至嚴重浪費了財政資金。根據相關學者研究，以上所導致的預算編制松馳在預算需求嚴重高估的情況下會引起財政收入的增加，不僅僅會浪費財政資金，更重要的是減少就業。

預算松弛，其一表現是預算編制上的松弛，其二表現是預算執行上的松弛。財政預算的執行進程，能夠導致財政預算執行松弛的因素有兩個，一是財政預算的節約力度不夠，預算執行者往往是盡力用完財政預算，以準備下一財政年度的財政預算增量申請，而完全不顧及本年度在財政預算執行過程中的節約力度；二是存在在財政預算超支的控制力度不夠，無法有效控制財政資金的支出，反而將財政預算的超支作為來年財政預算進一步做大的基礎。無論財政預算的編制松弛還是執行力度的松弛都會導致財政支出績效性的降低，從而引起財政政策對就業效應的有效發揮。

2.財政預算中“尋租現象”對就業的影響分析

財政預算是政府對經濟總體發展的宏觀調控手段，財政預算過程是財政預算資金需求者們之間互相競爭互相博弈的過程。而在財政預算管理中，尋租往往不涉及第三方貨幣支付的行為，正因為這一特性導致了對尋租行為的違法性界定的困難。嚴格說來，尋租同腐敗是兩種不同的含義。因此，在財政預算的編制和執行過程中，由于財政預算需求部門和財政預算審批部門的信息不完全對稱，預算管理就會誘發相應的競爭機制及競爭活動，那么“尋租”就產生了，這種“尋租”是通過政治活動體現出來的。“尋租”的“租金”應從兩個方面來理解，其一是預算資金的增漲，其二是財政執行年度即將結束的時候預算的追加。在尋租發生的確定性方面，一方面是財政預算資金需求者對于財政預算資金的需求預算最大化，另一方面是財政預算資金提供者對于財政資金分配的控制權或者說是量裁權具有分配自由權，這兩方面共同作用保證了尋租現象的發生具有確定性。

在財政預算資金尋租的過程中，因為其目的為了盡可能多或者最大化自己的預算資金，在財政總量一定的情況下會影響整體預算資金的分配。但是，在其尋租過程中，其獲得的財政資金預算是為了滿足公眾利益，為社會盡可能多地提供公共產品和服務，并不是為了個人獲取直接的利益，在這個層面上來講并不直接等于腐敗，無法有效地直接避免。財政預算尋租肯定會對財政資金的分配產生影響，最終影響預算資金的分配，會使財政資金使用效率下降，進而對就業產生不利影響。

（二）財政預算執行流程的就業影響分析

我國現行的財政預算編制采取“兩上兩下”的方法。如圖1所示結構，“一上”是由各政府機構提交預算建議基礎報表，財政預算部門審議各政府機構的預算建議基礎報表；“一下”是財政預算部門向各政府機構下達預算控制報表及其各項支出預算建議數值；“二上”是各政府機構根據財政預算部門下達預算控制報表、各項支出預算建議數值編列各政府機構的預算，再上傳給財政預算部門；“二下”是財政預算部門向各級的人民代表大會委員會（立法監督部門）上報預算草案，經審批后財政預算部門下達正式預算給各政府機構。

圖1 中國現行財政部門預算流程圖

從財政預算編制的程序分析，財政預算部門不僅有預算執行職能，也有預算檢查執能，財政部門人員的總體素質對預算的質量高低起著比較大的作用。我國的財政政策以維持國內的政治穩定和經濟總體發展為主要職責，但是往往忽視了它的就業職能。究其原因，在整個財政預算過程中相關人為因素的存在是不可避免的，因此，為加強財政預算執行有效性必須在財政部門工作人員、預算資金使用部門的相關人員進行相關的教育和培訓。

1.國家財政預算總額對就業的影響分析

預算總額是由我國立法監督機構依據國民經濟發展以及社會公共需要來確定的，主要是財政收入總額和財政支出總額。預算總額的特征具有嚴肅性、不可更改性，即一旦確定具體總額，任何跟財政相關的主體都不得隨意更改；萬一發生確實需要改變額度的地方，必須經過相關立法監督機構重新進行審議決定。整個財政預算額度的確定，包括其收入總額和支出總額，取決于財政預算年度內國家采取的財政政策和財政預算資金結余政策。不同的財政預算政策會對就業產生完全不同的影響效應，對國家就業總量和就業結構都有直接或間接的輻射作用。

2.各預算資金使用機構的預算數額對就業的影響分析

確定各預算資金使用部門的預算規模，同時也是在確定財政收入和財政支出結構的構成。如圖2所示，包括預算資金使用部門的政治影響力在內的七個方面都會對財政預算資金撥付單位的使用規模產生影響。即便預算總額相同，但若預算資金在各個使用部門之間進行調整，其就業效應也會發生相應變化，因為不同支出職能的就業系數是不同的。在預算收入結構和預算支出結構確定的同時也確定了財政職能對就業總量和就業結構的影響。

圖2 預算收入、支出結構的影響因素

3.各預算資金使用機構內部支出構成對就業的影響分析

在預算資金使用部門的內部，其相關領導可在預算規模范圍內擁有部分決策權，其決策范圍主要集中在本部門的財政預算支出結構。各個部門雖是本部門領導決策資金使用機構，但其使用結果有財政、審計、立法監督部門的有效制約。在相關部門的制約下，財政預算資金的內部支出結構、部門自己使用效率、財政自己的利用結果等會在不同層次上影響就業情況。

二、分稅體制征收的就業效應分析及評價

（一）中央和地方稅種劃分情況及其比重分析

1.中央和地方稅種劃分情況

中央各明細財政收入有貨物進口增值稅、關稅、海洋石油資源稅、消費稅等中央各項稅收收入，也包括其他收入、罰沒收入等中央非稅收入。地方各明細財政收入包括城市維護建設稅、房產稅等，以及海洋石油資源稅以外的其他資源稅，也包括其他收入、罰沒收入等地方的非稅收入。

2.中央財政收入和地方財政收入的比重分析

2017年中國統計年鑒顯示，2016年中央收入占財政收入的比例為45.3%，比1978年的15.5%增長了近30%。2016地方收入占財政收入比重為54.7%，比1978年的84.5%下幅近30%。由以上數據可知，中央強化了財政收入的控制比例。這種控制方法起源于1994財政年度的分稅制度變革。在分稅制度變革到2016財政年度時，地方和中央的財政收入比重大致圍繞這一比例上下小幅波動。

由表1可以看出，2016年中央收入中的增值稅達到21 949.47億元，占據全國總財政收入13.75%的比重；企業所得稅為18 715.78億元，占全國總財政收入的11.73%；國內消費稅10 217.23億元，占全國總財政收入的6.40%。2016年地方財政收入中營業稅為10 168.80億元，占全國總財政收入的6.37%；國內增值稅為18 762.61億元，占全國財政總收入的11.76%；企業所得稅為10 135.58億元，占全國財政總收入的比重為6.35%。顯而易見，目前我國中央稅收以增值稅、企業所得稅、消費稅為主；自2016年5月1日我國全面實施營改增以來，地方稅收以國內增值稅、企業所得稅為主。

（二）分稅制征收對就業的影響機理分析

1.分稅征收加大政府運營成本制約就業

稅務部門由國家稅務局、地方稅務局和海關組成，三大組成部分獨立辦公、分別核算。國家稅務局經費來自于中央，地方稅務局經費來自于地方。征稅的分別核算使得辦公人員增加，相應的辦公用房與設備也會相應增加，這樣一來就極大地增加了財政支出。海關也是我國重要的征稅部門之一，同樣有相應的辦公人員與設備的財政支出。且在政府收入中除了稅收收入，還有其他收入會涉及其他政府部門，比如由國土資源部負責的土地出讓金等，都使得政府收入的運營群體過于龐大，不但增加財政支出，還會影響運營效率，對就業率有非積極影響。

2.事權財權不對等，對就業有擠出作用

在分稅制度下，地方政府對全部財政收入的分配使用權遠低于中央政府，并且在轉移支付過程中由于可能出現信息不對稱的現象，中央對地方的實際狀況不能充分了解，轉移支付出現不科學不合理的問題，出現財權、事權不對等的現象，導致財政資金使用效率會大大降低，造成財政資金使用效率下降，對就業積極影響效果下降。

3.地方收入過小影響地方經濟發展，對就業有抑制作用

分稅制使地方政府財政吃緊，而地方財政收入占財政收入的50%左右。全面推開“營改增”后，作為地方收入主力的營業稅在財政收入中占據很小的比例，其他稅種都在10%以下。目前地方收入中最大一部分是國內增值稅，但比例只有全國財政收入的11.76%。第三部分為企業所得稅，在財政收入中比重為6.35%。其他收入占財政收入都在4%以下。由于沒有主體稅種，影響了地方政府收入來源，使地方社會保障支出、教育支出、基礎設施支出等都明顯不足。綜上，地方收入過小對就業有抑制作用。

表1 2016年中央、地方各項收入占國家財政收入的比重

（三）分稅制征收就業效應影響的評價

我國現行分稅制制度使得中央政府收入過高、地方政府收入過低，導致中央與地方事權產生錯位，迫使地方政府為維持資金周轉，采用多收費、出讓土地等手段來加大地方政府收入。我國2016年財政收入為159 604.97億元。這種宏觀稅負結構嚴重制約了地方經濟的發展。因此，我國現行分稅制制度的存在雖在其他方面比如政治穩定方面起到了重要作用，但還是部分抑制了就業的發展。

結語

本文從財政預算政策和分稅制制度兩方面闡述了財政政策對就業的影響，對現行財政體制的分稅體制進行了分析，并且針對其對就業效應的影響給予了相應的評價。理論研究成果有利于政府制定促進就業的財政政策，并能提供相應的理論依據。

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