黑龍江省政府債務風險成因及防范對策研究

王 瑩，王永博

（黑龍江大學經濟與工商管理學院，哈爾濱 150000）

自改革開放以來，我國加快經濟發展腳步，加大基礎設施建設力度，各地方政府為提高本地區GDP總量，對資金的需求日益增長。我國地方政府除了轉貸國債資金和延期支付外，還采取了各種方式籌措資金，因此，產生了大量的政府債務。在舉借債務的過程中，地方政府在行政管理方面缺少約束條件，導致債務規模持續擴大，且管理日趨復雜，積累了更多的風險和隱患。

一、黑龍江省政府債務現狀

就地方政府債務而言，黑龍江省債務問題在東北三省當中并不是最嚴重的，與遼寧省和吉林省相比較而言，債務總量和規模都低于其他兩省。從債務規?？?，2013年黑龍江省各級政府負有償還責任的債務2 042.11億元，負有擔保責任的債務1 049.89億元，可能承擔一定救助責任的債務496.12億元。①數據來源：國家審計署審計報告。2013年數據雖然時效性顯著降低，但仍能說明盡管黑龍江省位列東三省最末，但債務總量仍然很高。

2014年10月國家發文對地方政府性存量債務展開甄別，新的預算法將政府舉債主體及額度進行限定。國家對黑龍江省政府債務余額限額2015年和2016年分別為3 422億元和3 165億元，而黑龍江省政府債務余額2014—2016年分別為2 802億元、3 046億元和3 129億元。債務規模雖逐年上升，但仍低于遼寧省。從負債率和債務率看，2014—2016年黑龍江省政府債務余額在逐年提高。

從負債率和債務率看，黑龍江省在2014—2016年間，無論是負債率還是債務率都在逐年增長。其中，負債率增長速度較為緩慢，2016年同指數只比2015年增長了0.15%，負債率在2015年得到了適當的控制；而債務率增長速度較快，在短短2年內就增長了22.25%，其中2015—2016年間增長速度遠高于上一年度。黑龍江省政府的負債率和債務率逐年升高，并且2016年黑龍江省的債務率達到91.79%，已經在90%—150%的安全警戒線內。因此，黑龍江省政府的債務問題值得我們關注。

二、黑龍江省政府債務成因分析

（一）經濟發展過程中的歷史欠賬

黑龍江省在新中國成立初期有很長一段時期的工作重心都放在階級斗爭上，從而忽視了持續發展經濟的任務。直到十一屆三中全會后，黑龍江省各級地方政府雖然按照上級領導指示全力發展本地區經濟，但是由于歷史欠賬太多，需要政府投入基礎設施建設的資金數額實在太大，再加上地方政府財政本身困難，沒有足夠的時間恢復，所以盡管采取了各種方式來籌集資金，但也不得不大規模地舉債來緩解財政困難。

（二）國有企業和政府之間的“臍帶關系”

在傳統的計劃經濟體制下，國有企業與政府之間的關系相當密切，改革開放并未從根本上切斷這種聯系。當國有企業遇到市場風險時，會將相當一大部分轉嫁到政府和財政頭上。一方面，很多政府應該履行的職能大多由國有企業承擔；另一方面，政府能夠直接介入國企章程的確立。在這種背景條件下，國企收入部分交予政府相關部門，而政府要為國企各類支出乃至虧損承擔無限連帶責任。兩者具有一種“臍帶”關系，所以國企面臨的市場風險絕大部分通過無限連帶責任轉移到政府，由其代為承擔。由于國企經營并不受市場制約，所以改革開放之后國企的體制改革成為經濟改革的重難點，隨著種種措施的出臺施行，問題有所改觀但不徹底。同時卻又出現了一些棘手問題，如員工失業、清償債務等都需要由政府代為處理。由此可得，政府與國企之間的“臍帶”關系致使政府財務負擔每況愈下。

（三）財稅制度的不完善

財政收入普遍來自稅收，稅收增長是財政收入增長的基礎。然而，黑龍江省的稅收增長一直處于全國平均水平線之下。雖然黑龍江省財稅制度一直處于不斷調整中，但政府并未在這一過程中發揮作用，導致財政收入占GDP的比重不斷下降，政府財政收支缺口越來越大，負債情況也越來越嚴重。

（四）支出項目眾多

政府除了要負責發展經濟，還要承擔著“化解社會矛盾，維護社會穩定”的義務，一旦出現社會不穩定因素，就需要大量的財政來進行平定。就黑龍江省內而言，影響社會穩定的因素主要有“下崗失業問題”、“地方金融秩序混亂”、“經濟詐騙較多”等問題。這些問題都是造成社會不穩定的導火索，為了避免引發更大的矛盾，政府只能通過財政支出來安撫人民群眾的情緒。如近年來，黑龍江省下崗失業的人數巨大，脆弱的社會保障體系根本無法解決這一問題，由此產生的大量貧困人口的生活問題，變成了財政支出的一個重要選項。與此同時，省內出現的一些“亂集資”、“非法融資”、“高息攬儲”、“違規拆借”等金融秩序混亂所引發的社會不良影響，也都由地方政府來解決，地方財政被迫承擔了最后的支付和償還責任。

三、黑龍江省政府債務風險防范對策

（一）完善財稅制度

黑龍江省財政收入來源較少、支出科目眾多。而財政收入的主要來源就是稅收，因此，加快稅收增長迫在眉睫。首先，完善目前已有的稅務種類，適度增加新稅種，確立地方稅收體系，避免偷稅、漏稅等情況的發生。而在調查中發現，黑龍江省稅收存在不合理的收費情況。雖然政府需要提高稅收增長，但這并不能成為亂收費的理由。因此，這就需要政府對稅收政策進行有效的管理，剔除不合理收費，加大管理力度。另外，政府應該有獎懲性的對待稅收來源。對于當地發展前景較好的行業，經濟增長迅速的企業，給予稅收支持；對于偷稅、漏稅，不遵守稅收制度的企業，給予罰款處罰。

（二）減少財政支出項目

首先，黑龍江省政府應減少對社會各項活動的干涉。如果政府事事親力親為，一手包攬各種社會活動，這無疑增加了財政預算，加大了政府負債和赤字負擔。同時，政府應該最大程度的滿足環境保護、國防、教育等重要部門所必需的開銷，而適度的縮小對傳統工農業的財政支出。另外，政府應該根據預算科目的輕重緩急合理的制定預算，細化預算科目。同時，政府也可以設立相關的預算監管部門，對每筆預算支出進行監督、管理，使各項財政支出嚴格按照預算規劃，做到勤儉節約、量力而為，盡可能的避免債務負債的發生。

（三）政府債務置換

對于政府在經濟發展過程中已經存在的歷史欠賬，可以通過地方政府債務置換來實現債務重組和資產證券化，置換后的地方政府債務期限將延長，利率將有所降低，可以暫時緩解政府的債務壓力和赤字負擔。據財政部測算，置換后地方政府一年可減輕利息負擔400億—500億元；如果首批置換成功，財政部還有可能進一步擴大置換規模。債務置換可以減少銀行風險資產規模，提高資本充足率。債務置換可以改善地方政府債務的可持續性，信貸風險和不良貸款的生成速度也會有所降低，銀行系統整體資產質量會有所改善。因此，黑龍江省政府可以通過債務置換改善債務的可持續性，減輕黑龍江省政府的財政赤字壓力。

（四）鼓勵股份制融資

黑龍江省政府應培育新的經濟來源點，給地方經濟發展提供有效支持是一種有效的增加財政收入手段。政府應該根據黑龍江省內的實際情況制定政策，降低貨幣政策門檻，抑制金融的不穩定性。基于近年來“政府債務不斷由企業債務取代”的情況，黑龍江省內銀行可以通過開發多樣的貼現手段，對現有的準備金份額合理地管理，以此增強黑龍江省政府應對金融波動的能力。

（五）健全預算管理及信息公開披露制度

要加強預算管理，使預算管理規范化、制度化、法制化，盡可能避免財政赤字情況的發生。對赤字要提起重視，進行透視分析和有效控制?？刂贫唐谕顿Y份額，鼓勵和吸納長期和直接投資。警惕外來基金會利用其積累的游資在省內進行炒作，檢測并分析他們的活動模式，預防金融入侵。黑龍江省政府應該順應時代潮流，建立公開透明的財務信息體系，信息公開取決于財務報表，但是黑龍江省政府的財務報表都存在很多問題，比如，不能反映隱性債務等潛在的風險。因此，要健全預算管理、建立信息公開披露制度，搭建信息透明化的橋梁，實現報表與地方債務透明化。