對蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地利用現(xiàn)狀的思考

臧慧怡， 曹金鳳， 倉 昀

(1.鹽城師范學(xué)院城市與資源環(huán)境學(xué)院，江蘇鹽城 224000； 2.江蘇省泗洪縣太平鎮(zhèn)人民政府，江蘇泗洪 223942；3.鹽城市建筑設(shè)計研究院有限公司，江蘇鹽城 224000)

目前，我國快速發(fā)展的城鎮(zhèn)化，加速了農(nóng)村人口向大城市的轉(zhuǎn)移，農(nóng)村常住人口急劇減少，然而農(nóng)村宅基地總量卻不斷增加，宅基地容積率也隨之呈增加的趨勢，導(dǎo)致我國戶均農(nóng)村宅基地超標現(xiàn)象嚴重且容積率低，同時造成宅基地在使用、管理等方面存在諸多問題。本研究主要在目前宅基地制度下調(diào)查蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地的利用與管理現(xiàn)狀，立足于資源優(yōu)化配置和對農(nóng)民利益的保護，強調(diào)以農(nóng)民為主體的市場交易原則，探索研究當前宅基地利用與管理的相關(guān)對策。

1 研究背景

宅基地是指農(nóng)村居民用于住宅建設(shè)的土地。自1949年以來，我國農(nóng)村宅基地制度經(jīng)歷了宅基地由農(nóng)民私有，到農(nóng)民只享有宅基地使用權(quán)的演變。從此宅基地與農(nóng)民的身份緊密聯(lián)系在一起，城市居民不得使用農(nóng)村集體土地建設(shè)住宅，農(nóng)民可無償長期使用宅基地，該制度的福利性在很長一段時間內(nèi)對農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展和農(nóng)民的利益起到積極作用。

但隨著我國城鎮(zhèn)化的不斷發(fā)展，加上我國地少人多的國情，土地的供需矛盾越來越突出，農(nóng)村宅基地制度與現(xiàn)階段我國的發(fā)展很不協(xié)調(diào)，這種情況在不發(fā)達地區(qū)更為明顯。與蘇南地區(qū)相比，蘇北地區(qū)農(nóng)村的社會經(jīng)濟發(fā)展較為落后，蘇南地區(qū)的大部分農(nóng)村已實現(xiàn)了城鄉(xiāng)一體化，農(nóng)民享有和城市相當?shù)纳瞽h(huán)境，而蘇北地區(qū)的農(nóng)村人口流動明顯較蘇南地區(qū)大。大批農(nóng)民進城，使得城鎮(zhèn)建設(shè)中的土地需求量急劇增加，土地資源日益緊缺，因此城鄉(xiāng)之間的建設(shè)用地需要協(xié)調(diào)發(fā)展，農(nóng)村宅基地制度的改革勢在必行。

2 蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地的利用現(xiàn)狀

2.1 宅基地使用概況

江蘇省地處長江、淮河下游，是長江三角洲的重要組成部分，轄13個地級市，常住人口7 960.06萬人，面積10.26萬km2，經(jīng)濟發(fā)展迅速，城鎮(zhèn)化率高，但南北經(jīng)濟、社會發(fā)展很不平衡。蘇南地區(qū)包括南京、無錫、常州、蘇州和鎮(zhèn)江等5個地級市(圖1)，是經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)，城鎮(zhèn)化率達73.5%。蘇北地區(qū)包括徐州、連云港、宿遷、淮安、鹽城等5個地級市，經(jīng)濟發(fā)展落后于蘇南地區(qū)，城鎮(zhèn)化率為56.1%，低于江蘇省平均水平。并且就蘇南、蘇北地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展情況來看，蘇北地區(qū)的農(nóng)村居民生活水平和社保情況均落后于蘇南地區(qū)，農(nóng)村建設(shè)落后，因此宅基地流轉(zhuǎn)制度完善及村莊建設(shè)的需求更為迫切。

由2014年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)可知，蘇北地區(qū)2013年年末的常住人口為2 988.51萬人，較2012年年末增長0.3%；其中城鎮(zhèn)人口增長2.9%。城鎮(zhèn)人口增長的部分主要來源于人口遷移，其中農(nóng)村居民進城所占的比例較大。在農(nóng)村人口中從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的人口僅占農(nóng)村人口的38.9%。在城鎮(zhèn)用地緊張的同時較少的農(nóng)村居民占據(jù)較多的土地，加上農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化程度不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低等因素，農(nóng)村的發(fā)展須要得到廣泛關(guān)注。由2013年《江蘇省統(tǒng)計年鑒》的數(shù)據(jù)可以看出，2013年農(nóng)村人均住房面積較2012年增加4.5%，在農(nóng)村人口大量流出的情況下，農(nóng)村的住宅建設(shè)面積卻在不斷增加。

由表1可知，近5年來蘇北地區(qū)5個地級市的農(nóng)村人口不斷減少，而減少的這部分人口除少數(shù)自然死亡外，大多由農(nóng)民進城組成。在農(nóng)村人口大量流出的情況下，隨著農(nóng)村人均住房面積的增加(圖2)，而實際居住率卻在下降，農(nóng)村宅基地閑置問題也就日趨嚴重。

表1蘇北地區(qū)5個地級市2009—2013年農(nóng)村人口數(shù)量變化情況

2.2 蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地在利用與管理中存在的問題及原因

2.2.1 宅基地閑置現(xiàn)象嚴重 我國農(nóng)民取得宅基地的使用權(quán)不需要成本，加上宅基地的可繼承性，更加深了農(nóng)民對宅基地私有的觀念。這些因素導(dǎo)致農(nóng)村建房無序，有的甚至聽信風(fēng)水師的選址，因此宅基地占用耕地的現(xiàn)象也時有發(fā)生。同時，農(nóng)村宅基地管理的相關(guān)措施無法落實到位，造成無序、閑置的宅基地?zé)o人交回集體。在蘇北地區(qū)的農(nóng)村，鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展緩慢，使得人口大量流出，導(dǎo)致宅基地閑置比例較高，甚至出現(xiàn)空心村的現(xiàn)象。同時，宅基地的長期閑置，使得村莊房屋破敗，村莊缺少生機，農(nóng)村經(jīng)濟、農(nóng)業(yè)活動更得不到發(fā)展。

2.2.2 農(nóng)民依法用地意識薄弱 在我國《物權(quán)法》第十三章中共4個條款專門介紹了宅基地使用權(quán)的相關(guān)內(nèi)容，其中第152條確定了農(nóng)民擁有宅基地的使用權(quán)。而我國《憲法》規(guī)定宅基地屬于集體所有，“公民的房屋屬于其合法的私有財產(chǎn)”，故我國法律在承認規(guī)定集體擁有宅基地所有權(quán)的情況下，又賦予農(nóng)民房屋的私有權(quán)。同時，嚴格限制宅基地流轉(zhuǎn)，即只能在村集體內(nèi)進行交易，城鎮(zhèn)居民不可購置農(nóng)村宅基地且宅基地不得用于抵押等。這種建立在使用權(quán)基礎(chǔ)上的所有權(quán)，既不利于對宅基地使用權(quán)的保護和珍惜，又不利于對農(nóng)戶房屋私有權(quán)的尊重和財產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)[1]。

依據(jù)《土地管理法》中的相關(guān)規(guī)定，我國蘇北地區(qū)農(nóng)村很多農(nóng)戶的住房建設(shè)都超過了規(guī)定的面積，農(nóng)戶新增房屋也未經(jīng)上報審批。目前我國還沒有一部專門規(guī)范農(nóng)村宅基地的法律，有關(guān)宅基地使用與管理的規(guī)范散落于很多法律之中。農(nóng)村居民對宅基地相關(guān)法律的了解很少，宅基地私有觀念根深蒂固，使得農(nóng)民不能規(guī)范用地，導(dǎo)致宅基地的管理更加混亂。因此宅基地制度建設(shè)必須深入人心，做好法律、相關(guān)政策規(guī)定的宣傳工作，并組織村集體內(nèi)部進行學(xué)習(xí)。

2.2.3 宅基地征收過程中農(nóng)民利益受損 現(xiàn)有的宅基地制度和土地征收制度賦予地方政府征收宅基地并給予補償?shù)臋?quán)利，因而征收宅基地也成為增加城鎮(zhèn)建設(shè)用地和進行村莊規(guī)劃的重要途徑。但在宅基地征收過程中，農(nóng)民的利益嚴重受損。被征收宅基地的農(nóng)戶不僅失去了住宅保障，而且所得的補償并不足以支付城鎮(zhèn)購房的費用。因此，在土地征收過程中，各地政府與農(nóng)戶的矛盾越來越尖銳。政府對農(nóng)村建設(shè)發(fā)展的關(guān)注不夠，對村莊規(guī)劃缺少有效管理，造成對農(nóng)村宅基地管理的缺失。由于農(nóng)村宅基地屬于非農(nóng)建設(shè)用地，只能通過國家征用這一途徑才能轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地[2]，因此這可能成為阻礙宅基地制度改革的一個重要因素。在土地征收制度中存在很多問題，如征地補償費用過低，且真正到達農(nóng)民手中的錢更少；盲目征地造成土地資源嚴重浪費等。我國土地產(chǎn)權(quán)制度的城鄉(xiāng)二元性使得城鄉(xiāng)土地價格差異很大，在蘇北地區(qū)政府征收1 m2農(nóng)村宅基地的補償費用僅幾百元，且測量粗糙；而縣城宅基地征收，居民在得到基本費用補償?shù)耐瑫r，還會被補償1套房子，城鄉(xiāng)的巨大差異導(dǎo)致農(nóng)民利益嚴重受損。

3 對策與建議

3.1 加強農(nóng)村宅基地管理

3.1.1 建立農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫 了解宅基地的利用現(xiàn)狀，政府應(yīng)當建立包括農(nóng)村宅基地在內(nèi)的農(nóng)村地籍調(diào)查，建立健全地籍管理制度，全面、準確地查清蘇北5市下轄各行政村的集體土地所有權(quán)、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)的權(quán)屬，對土地的界址、面積、用途和空間位置等[3]進行記錄。詳細登記超標占用的宅基地面積，形成權(quán)屬清楚、地類明確、圖地一致、數(shù)據(jù)準確的農(nóng)村集體土地地籍調(diào)查數(shù)據(jù)庫，為農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證和建設(shè)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的地籍管理信息系統(tǒng)提供依據(jù)和基礎(chǔ)[3]，并對宅基地進行動態(tài)管理，及時反饋。

3.1.2 農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記頒證 宅基地登記頒證要求覆蓋全部農(nóng)村集體土地，登記頒證的落實首先要明確宅基地、農(nóng)民房屋使用權(quán)。由縣人民政府對使用人合法取得的宅基地、農(nóng)民房屋使用權(quán)登記造冊，核發(fā)使用權(quán)證書。其次，制定一套登記頒證辦法。全面建立數(shù)字化和信息化的宅基地使用權(quán)登記資料檔案，統(tǒng)一登記流程、權(quán)屬證書和相關(guān)信息系統(tǒng)，建立市、縣、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))3級網(wǎng)絡(luò)覆蓋系統(tǒng)。以縣為單位，建立以宅基地登記、評估、交易為主要內(nèi)容的綜合服務(wù)體系。把農(nóng)村宅基地和農(nóng)民房屋納入全國統(tǒng)一的不動產(chǎn)登記體系之中，建立和實施不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度。最后處理好一戶多宅和超面積占用宅基地的問題，并處理好登記范圍、登記方式、時間進度等操作層面上登記頒證的具體內(nèi)容。

3.2 推進宅基地流轉(zhuǎn)有序進行

3.2.1 建立農(nóng)村宅基地交易平臺 宅基地交易平臺主要是提供信息發(fā)布、交易的場合，為農(nóng)村宅基地流轉(zhuǎn)建立一個由上至下的體系(圖3)，從省(市)級到縣級再到鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級，最后落實到具體行政村，可促進宅基地公平、公開、透明交易。且要設(shè)有一個專門進行宅基地估價的機構(gòu)，以維護農(nóng)民利益。

宅基地交易應(yīng)本著農(nóng)戶自愿、有償流轉(zhuǎn)的原則，限定宅基地交易主體條件，宅基地轉(zhuǎn)讓方出于自身利益考慮出讓宅基地，不得受到任何脅迫、欺騙，并在轉(zhuǎn)讓宅基地后有合法的住宅。宅基地轉(zhuǎn)讓方須向村集體匯報申請，并經(jīng)村集體同意，方可進行轉(zhuǎn)讓。這里所說的宅基地轉(zhuǎn)讓均指宅基地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其所有權(quán)屬不改變。

3.2.2 建立宅基地有償退出機制 逐步探索建立有償退出機制，從而讓農(nóng)民自愿退出閑置的宅基地，是現(xiàn)階段的一個重點，也只有這樣才能讓農(nóng)民宅基地財產(chǎn)顯化。農(nóng)村宅基地有償退出機制須以農(nóng)民自愿為前提，并堅持合理補償、集約利用的原則，具體的實施方式有以下3種：(1)貨幣補償。針對宅基地被征用或者自愿退出宅基地，并在城市有較為穩(wěn)定工作和收入的農(nóng)戶，采取貨幣補償政策，幫助其進城購房。按照土地征用補償標準給予補償，接受貨幣補償?shù)霓r(nóng)戶不再安排安置房。(2)換房補償。開展農(nóng)村居民宅基地置換商品房、農(nóng)村公寓房試點，換房補償須讓試點范圍內(nèi)的農(nóng)戶集體搬遷；縣、鄉(xiāng)人民政府按照土地利用總體規(guī)劃和村鎮(zhèn)規(guī)劃，合理布局，完善基礎(chǔ)設(shè)施。通過制定宅基地置換宅基地的辦法，積極引導(dǎo)農(nóng)民進城或是進駐農(nóng)民集中居住點。(3)養(yǎng)老補償。堅持依法、自愿、有償原則，鼓勵農(nóng)村鰥寡老人、貧困老人、留守老人退出宅基地，拆舊建新，退出的宅基地整合后可選擇1處建老年公寓，老人免費住進公寓直到終年，其他多出的土地可公開轉(zhuǎn)讓，出讓土地的金額全部用于農(nóng)村配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及居住環(huán)境治理等(圖4)。

3.2.3 退出的宅基地利用方式 對回收的宅基地，政府要進行合理的規(guī)劃，綜合整治，可以復(fù)墾為耕地的盡量進行復(fù)墾；而不利于作物生長的土地可規(guī)劃為農(nóng)村建設(shè)用地。在進行村莊改造和綜合治理時，可對村莊中零散分布的住宅進行遷移合并，也可對村莊中散居的農(nóng)戶或居民點向具有一定規(guī)模和經(jīng)濟發(fā)展的中心村遷移合并，實現(xiàn)居民集中安置(圖5)，減少公共基礎(chǔ)設(shè)施費用，并對原來的農(nóng)戶所在宅基地進行復(fù)墾，從而實現(xiàn)新農(nóng)村建設(shè)和土地盤活[4]。

回收上來的土地還可以用于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)、農(nóng)業(yè)旅游以及建設(shè)休閑養(yǎng)老區(qū)等有助于農(nóng)村發(fā)展的建設(shè)，總之退出的宅基地要合理、有規(guī)劃地使用。對于進行復(fù)墾的宅基地，本村農(nóng)民優(yōu)先享有承包權(quán)。退出宅基地的農(nóng)戶可進城辦理戶籍的轉(zhuǎn)換，變成城市戶口(圖6)，以在城市中更好地發(fā)展。

3.3 加強農(nóng)村社會保障制度建設(shè)

在我國，城市居民享受的社會保障比農(nóng)村居民更為優(yōu)越，城市實行的是社會保障，而農(nóng)村實行的是建立在集體經(jīng)濟上的保障，宅基地和耕地是農(nóng)村社會保障的主要支撐。所以就目前農(nóng)民享有的社會保障來說，退出宅基地農(nóng)戶的利益在很大程度上會受到損害。如果農(nóng)村的社會保障制度不能得到完善，宅基地流轉(zhuǎn)制度的轉(zhuǎn)變也將會受到限制。為更好地保障農(nóng)民權(quán)益，完善農(nóng)村社會保障制度顯得非常關(guān)鍵。

農(nóng)村社會保障制度的建立要求涵蓋面廣，社會保障形式多樣，包括建立健全農(nóng)村社會救濟和農(nóng)戶互助制度；加大政府在農(nóng)村社會保障制度中的投入；健全農(nóng)村社會保障聯(lián)網(wǎng)體系；建立農(nóng)村社會保障機構(gòu)以及完善相應(yīng)的法律法規(guī)體系等，從而為宅基地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)提供強有力的外部保障[5]。

4 結(jié)論

現(xiàn)階段，我國法律嚴格限制農(nóng)村宅基地進入土地交易市場，從蘇北地區(qū)的農(nóng)村來看，宅基地閑置情況嚴重，耕地受到侵占，在土地征收過程中農(nóng)民利益得不到保障，由現(xiàn)行宅基地流轉(zhuǎn)制度引發(fā)的問題很多，且得不到有效解決，不僅導(dǎo)致農(nóng)村土地資源的浪費，也不斷積累很多社會問題。因此，正確引導(dǎo)蘇北地區(qū)農(nóng)村宅基地制度改革，完善農(nóng)村土地管理制度，有利于農(nóng)村社會保障制度建設(shè)，推動城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，也可為其他地區(qū)農(nóng)村宅基地改革提供參考。

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