對長江經濟帶流域環境中生態補償機制構建探討

趙霰霖 楊雨嘉

摘要：在國家“一帶一路”戰略指引下，加強長江流域生態安全建設，推動我國長江經濟帶建設，在區域及國家“五位一體”布局中具有重要引擎作用。本文分別基于國家戰略、多渠道融資、技術標準和法律法規幾個視角，提出構建長江經濟帶流域生態補償機制的具體建議。

關鍵詞：長江經濟帶；流域；生態補償；機制；構建

中圖分類號：X196 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2018）03-0210-02

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2018.03.125

Abstract： Under the guidance of the national strategy of “Belt and Road”， strengthening the ecological security in the Yangtze River Basin and promoting the construction of the Yangtze River Economic Belt in our country have an important engine in the regional and national “five in one” layout. Based on the national strategy， multi-channel financing， technical standards and laws and regulations， this paper puts forward specific suggestions on constructing ecological compensation mechanism in the Yangtze River economic belt.

Key words： Yangtze River economic belt； Watershed； Ecological compensation； Mechanism；Construction

1 意義和作用

據我國水利部長江水利委員會最新監測公布的數據顯示，長江流域自從2007年以來，每年排放的廢水總量已超過300億噸，2016年已達357.6億多噸，且逐年增長。因此，積極構建長江經濟帶跨省流域生態補償機制將有助于進一步厘清和理順我國長江流域經濟帶上、中、下游各省之間的生態補償關系。

2 現存問題

2.1 溝通協調不到位

我國長江流域經濟帶各區域之間缺乏有效協調、溝通機制。在財政分權、行政集權體制下，區域間的跨流域合作必將受到資源配置與行政區劃壁壘限制。受“地方保護主義”思維怪圈影響，各省、市、區等行政機構承擔著本區域生態環境保護建設的重任。因此，在新形勢下，省政府要基于國家“一帶一路”戰略機遇，充分運用其行政職能，調動各省、市、區、縣展開生態補償合作。

2.2 資金使用不均衡

現階段我國長江經濟帶流域生態補償資金主要來源于“財政專項基金”和“轉移支付”。但就目前資金支付使用情況來看，長江經濟帶流域生態補償資金呈現出嚴重的不均衡現象，且具有“橫少縱多”的特點，即中央對地方的轉移支付較多，而橫向的同級行政區域間的轉移支付卻明顯不足。

2.3 生態補償方式單一

由國家財政縱向轉移支付為主的長江經濟帶流域生態補償標準偏低，補償范圍較小，補償方式單一，這種“輸血型”的流域生態補償做法雖然起到了一定的積極作用，但基于“獎勵”和“補助”的方式無法從根本上調動長江經濟帶流域人民生態補償的積極性。

2.4 法律規范、制度缺乏

長江經濟帶流域生態補償進程發展緩慢的主要原因在于生態補償激勵約束機制與相關法律體系不健全。目前，我國尚未制定完善的生態補償相關環境保護法律、法規。盡管江蘇、上海及浙江等地已相繼出臺若干區域流域生態補償法律法規。但相關法律執行效力低，且只適用于對本省內部流域生態進行補償監管，而不適合于整個長江經濟帶流域生態補償機制構建[2]。

3 對策建議

3.1 基于國家戰略機遇，通過試點構建體現各方利益的生態補償長效“合作機制”

通過有力的組織協調、談判和磋商，積極啟動跨省生態補償試點工作。在國家財政部及環保部等配合下，長江流域經濟帶要緊緊抓住十九大中習總書記提出的國家生態環境保護戰略機遇，將長江流域跨流域、跨省生態補償工作納入國家和地區試點工作范圍。可在環保部、水利部及財政部、農業部等多個部門協調下，調動長江沿線11省、市地方政府共同組成“長江經濟帶流域生態補償委員會”；建立跨流域及跨省的資源信息合作平臺，定期組織召開協調聯席會議，就長江經濟帶流域生態補償機制構建問題展開談判與磋商，以建立能夠體現各方利益的生態補償長效“合作機制”[3]。

3.2 通過多元化、多渠道融資，構建跨省域生態補償的長效資金“投入機制”

應基于多渠道、多元化的生態補償融資途徑，建立長效的長江經濟帶流域生態補償資金投入機制。基于國內實際情況，建構以“縱向為輔，以橫向為主”的國家、地區財政轉移支付資金保障體系。要基于“誰受益、誰付費”的公平原則，依靠“橫向財政轉移支付”，實現二次分配公平。在此過程中，還要明確各方的利益權責關系，最大限度調動長江經濟帶各相關利益方對長江經濟帶流域生態補償的積極性，實現“權、責、利”相統一。更要進一步擴大地區間橫向財政轉移支付資金規模，對長江經濟帶中、下游流域進行合理的生態補償。對于國家財政縱向轉移支付資金而言，要將其分配到長江經濟帶重要流域項目專項財政補助中。

3.3 以“造血補償”方式為主，構建互惠互利、多方共贏的生態環保產業“發展機制”

要從可持續發展角度，推動我國長江經濟帶流域生態補償方式從原來的“輸血型”補償方式向“造血型”補償方式轉變。具體可通過投資誘導、項目合作及技術援助和政策、資金、技術扶持等方式，積極鼓勵長江中、下游省市的環保、節能生態型產業向上游擴散、轉移。在技術與產業轉移方面，要通過項目合作及園區共建、技術培訓等方式，積極推動長江經濟帶上游區域在生態補償中實現產品技術及產業結構轉型升級，以擴大下游環保產業發展規模，促進整個長江經濟帶上游、中游及下游各流域間展開互惠互利、共贏合作。

3.4 制定測算生態補償標準，構建完善合理的生態補償技術“支持體系”

綜合考慮長江經濟帶下游生態環境破壞損失及上游生態系統恢復保護成本，要建立“常態化”、“制度化”與“規范化”的長江經濟帶流域生態補償標準，防止補償不足、過渡補償或應補而未補等生態補償問題出現。減少長江經濟帶流域生態補償分歧。還需構建完善的區域水質在線監測制度，對長江經濟帶跨流域水質進行在線監測，引入第三方權威監測機構，對整個長江經濟帶流域的水質進行客觀、公正監測統計，并受社會監督。

3.5 完善相關法律體系，構建中央對流域政府的激勵約束機制

應從法律角度，明確各區域政府機構關于長江經濟帶流域生態補償相關權利義務關系，完善及制定相關法律法規，增強長江經濟帶流域生態補償機制構建自覺性、主動性與可持續性。強化監管考核、激勵和約束方式，以明確長江經濟帶流域生態補償標準、范圍、種類和管理體制等，以推動跨省生態補償工作規范化、法治化與制度化。同時，還要加強中央政府對地方跨省流域生態補償工作的管理和監督，加大地方生態補償資金使用查處力度，確保生態補償法律法規落實到位；引入“生態補償效果”、“出境斷面水質達標率”等指標，對長江經濟帶流域生態補償工作進行績效考核，以完善相關法律體系，構建中央對流域政府的激勵約束機制[4]。

4 結束語

綜上所言，針對長江經濟帶流域生態補償機制構建問題，要基于國家戰略機遇，通過試點構建體現各方利益的生態補償長效“合作機制”；通過多元化、多渠道融資，構建跨省域生態補償的長效資金“投入機制”，以“造血補償”方式為主，構建互惠互利、多方共贏的生態環保產業“發展機制”；制定測算生態補償標準，構建完善、合理的生態補償技術“支持體系”和完善相關法律體系，構建中央對流域政府的激勵約束機制，以推動長江經濟帶流域生態社會可持續發展。

參考文獻

[1]許穎.盡快建立長江經濟帶上下游生態補償機制的建議[J].中國發展，2016，16（4）：88-89.

[2]吳傳清，黃磊.承接產業轉移對長江經濟帶中上游地區生態效率的影響研究[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2017，70（5）：78-85.

[3]張思鋒.漢水流域生態補償問題的透視與解析-《漢水流域生態補償研究》評介[J].陜西理工學院學報（社會科學版），2014，（3）：93-93.

[4]楊德才，余瑋.制度創新、區域分工協作與長江經濟帶良性發展-基于國外流域經濟帶發展經驗的思考[J].中國發展，2014，（06）：45-46.

收稿日期：2017-12-27

作者簡介： 趙霰霖 （1990-），女，碩士研究生，助理工程師，研究方向為植物生態學、環境管理。