自然資源部成立了自然資源怎么管

要回答問題先看一個(gè)正在發(fā)生的“不死”、“將死”的故事。故事源于“死海不死”。

死海海拔為負(fù)423米，即低于海平面423米，鹽含量比地中海高出大約10倍，具有全世界獨(dú)一無二的自然景致。死海地處內(nèi)陸和沙漠，以色列、約旦和巴勒斯坦交界處。死海是湖，不是“海”。從耶路撒冷出發(fā)，往東南方向一個(gè)多小時(shí)車程，可抵達(dá)不與任何海洋相連的“死海”。“不死”因其鹽含量很高，所以即便不會(huì)游泳的人也會(huì)浮在水面。因此“死海不死”得以為世人所知。而現(xiàn)在，死海將死！據(jù)以色列環(huán)境保護(hù)部近期報(bào)告，死海水位下降速度“令人震驚”，現(xiàn)在每年平均1.2米左右。過去40年間，死海水面累計(jì)下降大約30米。水位下降，導(dǎo)致原來有水處形成鹽塊；鹽塊在地下水沖刷下消失，地表顯現(xiàn)窟窿，即天坑；天坑會(huì)崩塌，構(gòu)成危險(xiǎn)。伴隨湖面不斷縮減，天坑逐漸增加，如今已達(dá)6500多個(gè)。中東生態(tài)和平組織提供的資料顯示，死海水面面積迄今已經(jīng)減少超過三分之一。以研究為依據(jù)，一種極端預(yù)測(cè)是：死海可能2050年干涸——死海將死！造成死海將死的主要因素之一是約旦、以色列和敘利亞等國就水資源管理和使用缺乏相互協(xié)調(diào)；二是諸多企業(yè)在死海邊投資建廠，所謂“靠山吃山、靠海吃海”，用死海中的礦物質(zhì)制造肥料、藥物和化妝品。不少約旦和以色列企業(yè)采用過時(shí)的水密集型“蒸發(fā)”工藝，從死海提取礦物質(zhì)，耗費(fèi)大量水資源，卻不支付“水費(fèi)”；三是湖區(qū)周邊酒店和溫泉療養(yǎng)院鱗次櫛比，大量耗用水資源。總之，死海將死是以色列、約旦和巴勒斯坦為經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)使，無節(jié)制、粗放式使用死海之水，使其入不敷出造成了死海將死的局面。當(dāng)然，全球氣候變化導(dǎo)致死海蒸發(fā)加快也是一方面因素。但全球氣候變化仍然離不開人類為經(jīng)濟(jì)利益對(duì)大自然的過度擾動(dòng)。

解決多頭管理問題

死海將死就是因?yàn)樗篮Ｊ谴蠹业模考乙驗(yàn)檎驹谧约杭鹊美娴慕嵌瓤磫栴}，所以難以協(xié)調(diào)。在我國，國內(nèi)對(duì)自然資源多頭管理的情況也一直存在。早期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，自然資源被作為生產(chǎn)資料，主要服務(wù)于國家的工業(yè)化、城市化建設(shè)，分別屬于當(dāng)時(shí)的農(nóng)牧漁業(yè)部、冶金工業(yè)部、地質(zhì)礦產(chǎn)部、煤炭工業(yè)部等。隨著自然資源的功能發(fā)生轉(zhuǎn)變，人們對(duì)生態(tài)保護(hù)意識(shí)的提高，一些部門被取消，資源管理權(quán)限劃歸到其它部門。到此輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案出臺(tái)前，管理自然資源的職能仍然散落各處，農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等八個(gè)部門都涉及其中，這就可能導(dǎo)致管理上的沖突——有的要經(jīng)濟(jì)利用，有的把保護(hù)納入考量。“我種牡丹歸林業(yè)局管，改種芍藥就得歸農(nóng)業(yè)部了，一個(gè)是草本，一個(gè)是木本。”全國政協(xié)委員、全國社保基金理事會(huì)會(huì)長樓繼偉在2018年“兩會(huì)”期間談及改革時(shí)以此舉例，引起在場(chǎng)一陣哄笑。

部門間交叉重疊的矛盾反映在地方，則是升級(jí)版。在林業(yè)部門下轄的森林工業(yè)企業(yè)試驗(yàn)區(qū)（森林工業(yè)企業(yè)是在國有林區(qū)從事木材采運(yùn)、加工、林產(chǎn)化工、林機(jī)修造、運(yùn)輸、供銷的企業(yè)，簡稱森工企業(yè)），農(nóng)民拿著水利部門頒發(fā)的合同養(yǎng)魚時(shí)與森工發(fā)生沖突。

自然資源部的成立，將是解決過去數(shù)十年多頭監(jiān)管問題的重要一步。

區(qū)分公益性和經(jīng)營性資產(chǎn)

自然資源部的成立，一個(gè)很重要的職責(zé)是在規(guī)劃中設(shè)置生態(tài)保護(hù)紅線，其中既包括在保護(hù)區(qū)邊界劃定的紅線，也有資源開發(fā)利用的隱形控制紅線。

對(duì)于自然資源的利用，不少學(xué)者建議區(qū)分公益性和經(jīng)營性資源以分類管理。這類似林業(yè)中的公益林和商品林。北京大學(xué)國家發(fā)展研究院教授徐晉濤進(jìn)一步解釋，生態(tài)公益林是以發(fā)揮生態(tài)、社會(huì)效益為主導(dǎo)的森林，經(jīng)營方式受到約束，一部分由自然保護(hù)區(qū)等獨(dú)立的機(jī)構(gòu)管理，無論誰經(jīng)營，都以公益的方式去經(jīng)營；商品林則需要實(shí)現(xiàn)利潤最大化。也就是說，公益性自然資源需要保護(hù)和修復(fù)，經(jīng)營性資源則向市場(chǎng)放開，更規(guī)范地進(jìn)行配置。

自然資源部新任部長陸昊對(duì)如何做好“公益性”和“經(jīng)營性”自然資源有經(jīng)驗(yàn)。陸昊赴任東北的五年，黑龍江開啟了森工企業(yè)和礦業(yè)的改革。2017年1月，黑龍江首批國有林管理局掛牌，全面“接管”林區(qū)的森林資源培育、保護(hù)、管理等行政職能。經(jīng)營方面，則由四個(gè)國有林場(chǎng)對(duì)應(yīng)的公司負(fù)責(zé)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，推進(jìn)林區(qū)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)。主政期間，陸昊曾多次透露出以生態(tài)資源優(yōu)勢(shì)推動(dòng)黑龍江轉(zhuǎn)型的思路，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟(jì)，包括有機(jī)生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)旅游等。

除市場(chǎng)和政府之外，隨著對(duì)多中心治理的關(guān)注，社區(qū)作為資源的直接使用者，其自組織自管理開始受到了重視，并被稱為是自然資源管理的第三條路。

確權(quán)與考核

在此輪機(jī)構(gòu)改革方案中，自然資源部的職責(zé)描述近半數(shù)是收歸相關(guān)資源確權(quán)登記職能。這是針對(duì)之前資源性國有資產(chǎn)的家底不清，資源使用效率不高提出的。產(chǎn)權(quán)不清晰的問題在自然資源中實(shí)為常見。徐晉濤說，在林業(yè)領(lǐng)域，仍然存在相當(dāng)一部分沒有確權(quán)的自然資源，主要存在于集體所有和國有之間，東北林場(chǎng)就是顯見的案例。邊界不清會(huì)導(dǎo)致重復(fù)計(jì)算，資源面積的總和相加可能會(huì)大于國土面積。全球環(huán)境研究所生態(tài)專家彭奎觀察到，在國有自然資源資產(chǎn)中不同層級(jí)的政府間、在集體所有中不同集體間，也會(huì)因產(chǎn)權(quán)不清產(chǎn)生糾紛。如最典型的林草之爭(zhēng)中，退化的林地屬于草原還是森林？

確權(quán)工作在此次機(jī)構(gòu)改革之前已在進(jìn)行。相信，之后這方面工作會(huì)加強(qiáng)、加速進(jìn)行。

自然資源資產(chǎn)核算和定價(jià)則為確權(quán)后的管理提供了另一種思路，即制定資產(chǎn)負(fù)債表，對(duì)地方綠色政績考核。但如何對(duì)執(zhí)政者有效考核是一個(gè)繞不過去的問題。以前的政績考核更多是定性指標(biāo)，實(shí)際對(duì)政績并沒有太大影響。如果考核不到位，自然資源管理的效果就難以達(dá)到理想。

如何管理自然資源的重任落到新組建的以陸昊領(lǐng)銜的自然資源部肩上。盡管陸昊有著較為豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)，但如何逐步、較快解決自然資源管理幾十年遺存下來的問題，更好、有效管理好國家的自然資源依然任重道遠(yuǎn)。