北京市節能減碳行政執法內部程序的規范與監控

所謂行政執法內部程序，是指行政機關在開展行政執法過程中必須遵循的不涉及相對人的行為程序。由于外部程序直接影響當事人權益，長久以來政府部門出臺地方法規、規章及規范性文件指導和約束外部行為的實施。然而，對于內部程序卻沒有給予足夠的重視重視。本文旨在以北京市節能減碳執法法律規制的視角，反思執法內部程序，以期規避執法風險，提升行政執法活動的法律品質。

1 行政執法內部程序法律規制的意義

內部行政程序是行政執法不可缺少的環節，如同一臺復雜機器內部的“生產流水線”，構成外部程序運行的前提和紐帶。如執法人員的遴選、證據的采信、專家的意見、集體討論的決定，甚至行政機關負責人的審查。因而，內部程序深刻影響當事人的權益。但是，迄今為止，關于內部程序的一般規定相當匱乏，多數法律對內部行政程序也缺乏足夠明確的規定（表1）。

表1 能源執法內部程序法律規定統計表

由表1可知，共有4部法律、1部地方法規、1部部門規章、1部地方規章中的21條法規就北京市節能減碳執法內部程序做出了規定。主要集中在執法人員回避、案件移送、調查取證、審查決定、申請法院強制執行等環節，且大多停留在原則性、規范性層面，缺乏具體的操作程序。如《北京市節能監察辦法》對當事人提出復查申請的，應當在收到復查申請之日起15個工作日內將復查結果告知用能單位。復查申請經行政機關決定將啟動結果告知行為，這樣的決定審批意義和效果不亞于處罰決定書的決定簽發，如何審慎妥當地執此過程也無具體說明。

2 行政執法內部程序的規制原則和方式

對內部程序的規制既要考慮促進行政理性和公正，也要考慮到執法工作的靈活性和時效性，將合理和節制作為基本遵循的原則。規制的重點在于規范那些對當事人權利產生重大影響的事項和程序。即使是直接影響當事人權益的內部程序，也不必一一規定，如行政機關負責人的集體討論制度，提議、召集、記錄、發言順序、主持等環節。

由于現行法律中對內部程序規定十分有限，行政機關自我規制將成為行政執法內部程序規制的主要方法。然而，不同領域和不同地區行政管理的復雜性，決定了法律、法規對內部行政程序不可能做出統一、周詳的規定的。行政執法機關根據實際情況，自行制定程序性規范，實現對內部程序的自我約束，是現實必須，更是值得肯定的。如北京市發展改革委就固定資產投資項目評估和審查工作制定的《關于印發優化營商環境調整完善北京市固定資產投資項目節能審查意見》。但規范性文件制定本身須遵行法定程序，制定過程程序價值較大于效率價值的追求，與強調效率和公正的行政執法活動存在隔閡。實踐中，對于行政執法活動內部程序的規制，更為科學、合理并具有推廣意義的，是通過執法文書的形式履行內部程序規定。北京市在節能減碳執法工作中，49份執法文書中包含了18份內部程序文書，通過規定審簽、用章行為限定了內部程序的履行。

3 內部程序中的專家參與

節能減碳執法工作涉及的法律、法規、規章眾多，賦予行政機關的職能豐富且具有較強專業性。如《節能法》第七十六條賦予行政機關對能源審計機構出具的審計報告審查職權，執法人員如果不借助外力，聘請節能專家對技術報告進行鑒定，是很難對報告內容的真實性做出認定的。再比如北京市《碳排放權交易決定》第四條第二款要求行政機關對重點用能單位根據配額排放二氧化碳，如果不外聘碳管理專家進行二氧化碳量的技術核查，行政機關也很難做出最終的處理決定。由此可見，以節能減碳執法為代表的專業執法越來越多地依賴專家參與，專家意見逐漸成為行政處理決定的重要依據。

目前執法中專家參與的形式主要有兩種：專家鑒定和專家核查。前者提供終局性意見，強調權威性；后者提供技術支持，重在實效性。應針對不同形式，適用不同的采買形式，并設置相關程序，以滿足執法對專家參與的需要。

3.1 專家鑒定

專家鑒定是專家應用專業知識和檢測技術，幫助執法人員對當事人的行為進行鑒別、認定。除卻現場勘查登記、當事人陳述，鑒定結論是最主要的確定當事人違法行為的證據材料。實踐中，當事人對鑒定結論做出的合法性、合理性提出質疑的情況不在少數。鑒于當前尚未建立行政執法鑒定制度，而從事專業節能領域鑒定工作的細分市場較多，各市場中主體較少，因此建議各行政執法機關采取邀請招標的形式確定鑒定機構和專家，既保證競爭性，又回避無人競標的尷尬。

（1）招標

向3個以上具備承擔招標項目能力、資信良好的特定法人或者其他組織發出投標邀請書，邀請書中應當載明招標人的名稱和地址、招標項目的性質、數量、實施地點和時間以及獲取招標文件的辦法等事項。

（2）開標

應同提交投標文件截止時間同一時間進行公開進行，邀請所有投標人參加。開標過程應當形成記錄，并由參加人簽字，存檔備查。

（3）評標

組建評標委員會，確定7人成員較為合理，由能源、經濟、法律領域專家組成，明確政府工作人員不得參與評標。為保證招投標工作的制度性，應建立評標專家庫，每次評標前隨機抽取，根據市場變化每兩年動態調整專家庫人員名單。評標過程中，應重點考察標書中列明的鑒定報告完成時限，專家鑒定的方法及理論依據，相關服務完成情況等。

（4）中標

向中標人發送中標通知書，并于30日內訂立書面合同。在合同中要求中標人提供不少于合同總標的5%的保證金，以降低甲方的信賴風險。

3.2 專家核查

專家核查是執法人員委托專家通過對當事人現場檢測，獲得基礎數據后，依照國家和行業標準就檢測結果做出當事人是否違法的結論。同專家鑒定不同，專家核查報告并不認定違法事實。因此，在引入競爭機制以保證基本的權威性前提下，提高專家核查的實效性更為必要。實踐中，為保證執法效率，采取競爭性磋商形式采買專家服務較為合理。

（1）成立談判組

由行政機關主要負責人、會計人員、法制人員和能源領域專家組成3人以上單數談判組，其中能源領域專家應為具有副高級以上職稱或從事相關領域工作10年以上人員，且不少于談判組總人數的三分之二。

（2）制定談判文件

談判文件應明確談判程序、談判內容、合同草案的條款以及評定成交的標準等。

（3）確定邀請談判的供應商名單

談判小組從名單中確定不少于3家的供應商參加談判，重點考量供應商的資質、信譽，并向其提供談判文件。

（4）談判談判小組應當集中與單一供應商分別進行談判

談判重點應當是受托方的價格，核查技術及應用的理論，對于談判文件中做出的實質性變化，以書面形式向所有參加談判人員做出。

（5）確定成交供應商

談判組要求所有參加談判的供應商在規定時間內進行最后報價，采購人根據采購需求、質量和服務等且報價最低的原則確定成交供應商，并將結果通知所有參加但未成交的供應商。

4 結語

本文從北京市節能減碳執法內部程序控制出發，對行政執法內部程序控制做了淺顯的構想，重點在于說明內部行政程序對于行政執法行為理性化和正當化的重要意義，呼吁內部行政程序應當成為法治政府建設的重要內容。同時，也強調行政機關內部程序管控應把握尺度，防止過分限制行政活動，損害行政靈活性。

[1]北京市法制政府建設發展報告（2015）[R].北京市政府法治研究中心.

[2]王錫梓, 公共決策中的大眾、專家與政府：以中國價格決策聽證制度為個案的研究視角[J]. 中外法學, 2006(4).

[3]王錫梓,我國公共決策專家咨詢制度的悖論及其克服：以美國聯邦咨詢委員會為借鑒[J]，商法研究,2007(2).

[4]宋華林,政府決策不能迷信“專家”咨詢[J].小康,2006(10).

[5]焦勇,完善案件集體討論制度需要重點把握的幾個環節[J].中國工商管理研究,2009(5).