檢察機關提起行政公益訴訟的障礙及其克服

文/王銀軒

王銀軒 河南省欒川縣人民檢察院黨組書記、檢察長

2017年7月1日《中華人民共和國行政訴訟法》實施，標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起行政公益訴訟制度。當前，檢察機關提起行政公益訴訟已在全國范圍內鋪開且發展態勢良好，但實踐中存在的障礙同樣不能忽視。諸如制度程序設計不完善、配套機制不健全和資源配置不合理等矛盾已經凸顯，如不及時應對，勢必會影響該項工作長遠發展。

近年來，在生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有資產保護、國有土地使用權轉讓等領域，因部分行政機關違法行使職權或者不作為，致使公共利益屢遭侵害。因這類案件與具體的公民、法人和其他組織缺乏法律規定的直接利害關系，無法提起公益訴訟，導致違法行政行為缺乏有效司法監督。為有效保護國家利益和社會公共利益，黨的十八屆四中全會明確提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，2017年7月1日實施的行政訴訟法從法律層面對檢察機關提起行政公益訴訟進行了規定。當前，檢察機關提起行政公益訴訟制度已在全國范圍內推開并取得了實質性進展，但實踐中仍然存在諸多障礙，如制度程序設計不完善、配套機制不健全和資源配置不合理等，已嚴重制約了該項工作的開展。

檢察機關提起行政公益訴訟的制度要素

回顧行政公益訴訟的發展，從上個世紀90年代的律師自發，到本世紀初的社會組織等主體介入，經歷了一個較為漫長的過程。無論是個人提起的行政公益訴訟還是社會組織提起的行政公益訴訟，皆因法律上的空白導致行政行為侵害社會公共利益的可訴性問題受到質疑，同時，作為訴訟主體的個人或社會組織因個人素質或利益驅動，使行政公益訴權的行使極不規范。為解決行政公益訴訟主體缺位、確保行政公益訴權合理使用，檢察機關提起行政公益訴訟制度在探索中逐步建立。

原告資格的授予是檢察機關提起行政公益訴訟前提條件。1949年頒布的《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》第三條規定：“對于全國社會與勞動人民利益有關之民事案件及一切行政訴訟，均得代表國家公益參與之。”這是檢察機關作為原告參與行政公益訴訟最早的制度依據。1954年《中華人民共和國人民檢察院組織法》將檢察機關參與行政公益訴訟的相關規定廢除。自此檢察機關在制度和法律層面上喪失了作為提起行政公益訴訟原告的資格。但是，近年來因行政機關違法行使職權或者不作為等因素，致使國家利益和社會公共利益遭受侵害的事件時常發生，加之適格原告缺乏，導致公共利益得不到有效保護。在此情勢下，黨的十八屆四中全會提出了探索建立檢察機關提起公益訴訟制度。最高人民檢察院于2015年2月5日公布《關于貫徹落實〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的意見》，把探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，作為加強對違法行政行為的法律監督，積極促進依法行政的重要任務。全國人大常委會于2015年7月1日通過《關于授權最高人民檢察院在部分地區開展公益訴訟試點工作的決定》，授權最高人民檢察院在北京等十三個省、自治區、直轄市就生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓、食品藥品安全等領域開展提起公益訴訟試點。據此，試點地區檢察機關提起行政公益訴訟的原告資格問題得以解決。

法律制度的建立是檢察機關提起行政公益訴訟的基本依據。為使檢察機關提起行政公益訴訟有據可循、有法可依，2015年7月2日，最高人民檢察院發布《檢察機關提起公益訴訟試點方案》，檢察機關提起民事公益訴訟和行政公益訴訟的試點同時開展。2015年12月16日，最高人民檢察院通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》（以下簡稱《高檢辦法》）。2016年2月25日，最高人民法院通過《人民法院審理人民檢察院提起公益訴訟案件試點工作實施辦法》。這兩個規定總體精神基本一致，為檢察機關提起和人民法院審理檢察機關提起的公益訴訟案件，提供了具體的操作指南，并與相關法律條文和司法解釋，共同構成了檢察機關提起行政公益訴訟案件的最初法律淵源。2017年6月27日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十八次會議通過關于修改《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國行政訴訟法》的決定，其中行政訴訟法第25條增加一款，作為第四款，即“人民檢察院在履行職責中發現生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等領域負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，致使國家利益或者社會公共利益受到侵害的，應當向行政機關提出檢察建議，督促其依法履行職責。行政機關不依法履行職責的，人民檢察院依法向人民法院提起訴訟”，這標志著我國以立法形式正式確立了檢察機關提起行政公益訴訟制度。

司法實踐的效果是檢察機關提起行政公益訴訟的現實基礎。實踐效果是檢驗一項制度優劣的唯一標準。據統計，2015年7月1日至2017年6月底，試點檢察機關共辦理公益訴訟案件9053件，其中辦理訴前程序案件7903件，提起訴訟案件1150件。總體來看，檢察機關提起公益訴訟案件呈遞增態勢，且訴前程序成效顯著。試點地區檢察機關共向相關行政機關提出檢察建議、督促履行職責7676件，除未到一個月恢復期的984件外，相關行政機關已履行職責或糾正違法5162件，占77.14%。通過辦案，督促恢復被污染、破壞的耕地、林地、濕地、草原12.9萬公頃，督促治理恢復被污染水源面積180余平方公里，督促1700余家違法企業進行整改，督促收回欠繳的國有土地出讓金50多億元。由此可見，行政公益訴訟事實上已經成為檢察機關提起公益訴訟的絕對多數。實踐中，檢察機關通過提出訴前檢察建議督促行政機關依法履行職責，增強了行政機關依法行政的主動性和積極性，有效督促行政機關依法行政、嚴格執法。在行政機關不糾正違法或怠于履行職責的情況下，檢察機關通過提起公益訴訟的方式，督促行政機關依法履行保護公益職責，彌補了行政公益訴訟的主體缺位，增強了公益保護的剛性。檢察機關提起的行政公益訴訟在環境資源保護等領域和法治政府建設等方面取得的顯著成效，是全面推行檢察行政公益訴訟制度的實踐基礎。

檢察機關提起行政公益訴訟面臨的障礙

（一）制度設計不完善

黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，該項制度的建立體現了“自上而下”的改革邏輯，完整經歷了頂層設計、立法授權、試點先行、立法保障、全面部署五個階段。行政公益訴訟制度的確立給檢察工作帶來重大發展機遇，但也要正視司法實踐中因制度不完善，程序設計不合理帶來的諸多困難。

1.案件來源相對單一。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》明確要求，檢察機關僅能從履行職責中發現行政公益訴訟線索。《高檢辦法》第28條將行政公益訴訟案件線索限于“人民檢察院履行職責中發現”，同時對履行職責的范圍進行了界定：包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等職責，新修改的行政訴訟法也是同樣的規定。由此，行政公益訴訟的案件線索只能來源于檢察機關的“主動發現”，也就是說，檢察機關的線索來源僅限于其履行職責中主動發現，而不是被動接受公民或其他社會組織的舉報，甚至也不包括有關國家機關交辦或轉辦的案件。這種既增加了檢察機關自身的負擔，也排除了其他國家機關、公民和社會組織的智慧和力量的規定，在一定程度上限縮了行政公益訴訟案件的來源。長此以往，必將挫傷其他主體捍衛公益的積極性和主動性。

2.細則規范仍舊缺位。雖然檢察機關提起行政公益訴訟制度的總體框架已確立，但司法程序中經常遇到的一些關鍵問題因缺乏具體規定而難以解決。其一，檢察機關在行政公益訴訟中角色定位模糊，造成檢察機關和審判機關在部分具體程序的適用上認識分歧較大。如行政公益訴訟中的舉證責任分配問題，檢察機關提起行政公益訴訟的二審啟動方式等問題。雖然試點文件中有規定，但在司法理論和司法實踐中均有較大爭議。其二，檢察機關提起行政公益訴訟的啟動標準不明，即國家利益和社會公共利益損害達到何種程度以及多大范圍，檢察機關就可以在何時提起行政公益訴訟。因缺乏統一標準，容易導致檢察機關選擇性司法。同時，還容易出現“抓住誰辦誰”的情形，使被訴行政機關和相關企業產生不公平感和對抗情緒，進而消弱行政公益訴訟的教育功能。此外，檢察機關提起行政公益訴訟的時效、管轄和審理期限等亦未作明確規定。

3.判決執行效果欠佳。雖然檢察機關提起的行政公益訴訟尚無敗績，但檢察機關勝訴后面臨的執行效果不佳等問題難以解決。檢察機關提起的行政公益訴訟，訴訟請求多為確認行政機關不作為違法或者判決行政機關繼續履職之類。根據法學理論，前者為確認之訴，判決生效后無被告配合履行之必要。后者為給付之訴，且履行內容為行政機關的行為，很難申請強制執行。主要原因是行政機關履職具有法定性和專業性，且不可替代，行政機關不自動履行，很難強制行政機關履行或者由第三人替代履行。另外，行政機關履職需要采取系列行為并經過較長時間的等待，方能評價行政機關是否履職到位。除此之外，即使被告按照判決履職，因違法企業只做表面工作，敷衍應付檢查，不采取實質性的整改措施，致使判決落空。

（二）配套機制不健全

從試點地區首例行政公益訴訟案件受理判決到現在，兩年的試點成效顯著。在解決試點中出現的具體問題，保障試點工作順利推進的過程中，檢察機關提起行政公益訴訟的各項社會配套機制也不斷完善。但在實踐中，依舊存在地方干擾阻力較大、審判人員專業知識缺乏及司法鑒定困難等現實問題。

1.地方干擾阻力較大。檢察機關提起的行政公益訴訟案件，絕大多數發生在基層，被告多數也是基層的行政機關，但由于行政機關上下級間的層級結構原因，上級行政機關出于維護自身形象的目的，往往會向同級黨政機關或相對應的檢察機關提出協調的請求。特別是近年來行政責任追究的力度加大后，各級行政機關對作為行政公益訴訟被告人的身份都會感到十分敏感，試圖從各個方面阻礙檢察機關調查取證、提起訴訟，從而給檢察機關辦案增加了壓力。當前，省級以下地方法院、檢察院人財物統一管理改革工作尚未完成，基層法院、檢察院在人事任免、財政支持方面還沒有擺脫對同級黨政機關的依賴，導致一些地方檢察機關辦理行政公益訴訟案件經常“虎頭蛇尾”。

2.審理環節保障不足。檢察行政公益訴訟具有較強的專業性和科學性，給法院的審理工作帶來難度。例如環境資源公益訴訟案件，通常涉及刑事、民事、行政三大法律關系和專業性很強的環境科學知識，而法官專業技術知識的缺乏，加之環境污染的成因往往是多因一果，非常復雜，且具有很強的隱蔽性、潛伏性、復合性等特點，極大地增強了審判難度。隨著檢察機關提起行政公益訴訟制度的全面鋪開，案多人少的矛盾在審判機關進一步凸顯，加之多數基層法院尚未及時設置專門的公益訴訟專門審判組織，這給原本工作壓力較大的行政審判庭帶來了更大的工作量。同時，檢察機關免繳訴訟費和專項經費保障不到位等因素使然，造成法院審理檢察行政訴訟案件的動力不足。

3.鑒定取證成本較高。作為公益訴訟人的檢察機關對證據的要求更加嚴謹，必須達到確鑿的證明標準。因此為證明土壤、水質、空氣內污染物化學成分的濃度或含量超過標準以及國家利益和公共利益受損的程度，必須委托擁有資質的第三方機構進行鑒定。但事實上，擁有相應資質的鑒定機構嚴重缺乏，例如目前我國具有環境污染司法鑒定資格的機構不足十家，這就直接導致了證據的鑒定途徑少以及司法鑒定的證據效力弱等問題的產生。由于行政公益訴訟案件的特殊性質，提起訴訟的檢察機關必須提供行政機關違法履職或怠于履職及公共利益損害后果的證據，方能勝訴。而檢察機關為取得證據則需要支付幾萬元甚至上百萬元的鑒定費用，在當前辦案經費不充足的情況下，檢察機關為行政公益訴訟支出如此高昂的費用，確實吃力。

（三）資源配置不均衡

辦理行政公益訴訟案件，從受案到起訴需要做大量細致工作，不僅要到案發企業查詢生產檔案、現場勘驗、固定證據，而且還要走訪案發地社區群眾，詢問涉案企業工作人員，同時還要制作證據資料，撰寫終結報告、起訴書、出庭預案等。這對民行檢察人員的數量和素養提出了較高的要求。事實上，長期存在的重刑輕民觀念，致使司法資源配置嚴重失衡，并由此形成的民行檢察隊伍力量薄弱、實戰能力不足和專業素養不高等問題，已嚴重制約工作發展。

1.隊伍力量薄弱。實踐中多年形成的“重刑事、輕民行”的觀念，加之行政公益訴訟是“吃力不討好”思想的存在，各地檢察機關的“精兵強將”大多配置在了公訴、偵監、反貪、反瀆等部門。加之當下民行檢察部門被邊緣化的緣故，許多優秀的法律人才不愿意留在民行檢察部門發展。實踐中，有的基層檢察機關民行部門沒有分配員額檢察官名額，甚至許多檢察院的民行部門仍是“一人科室”。如此人員配置，即便是常規性的傳統監督任務都難以應付，又何談應對新型且具有挑戰性的行政公益訴訟。

2.實戰經驗不足。調查取證是檢察機關提起行政公益訴訟的基礎和前提，長期以來，民行檢察部門大多辦理生效裁判決監督案件，檢察人員坐堂辦案的思維尚未扭轉，在辦理行政公益訴訟案件時，民行檢察干警調查取證的針對性和策略性不足，對初步證據的內涵、證據形式和取證程序把握不準，以至于影響后期的庭審效果。而庭審作為檢察機關提起行政公益訴訟的中心環節，參加庭審檢察官的庭審控制能力和證據展示水平很大程度上決定案件能否勝訴。特別是行政部門怕敗訴后被追究行政或刑事責任，所以在庭審中會激烈反駁檢察機關。事實上，民行檢察干警的庭審應變能力、語言表達能力、調查取證能力和證據展示水平因長期缺乏實踐鍛煉而極度缺乏。

3.專業知識缺乏。雖然檢察機關具備民間組織、自然人等不可比擬的法律知識優勢，但從知識結構需求上看，法律確定的行政公益訴訟四個重點領域涉及各級政府以及數十個行政執法部門，其權力清單、執法規范、執法程序紛繁復雜，依據的法律、法規和各類規范性文件更是多種多樣，要求辦案人員熟悉掌握行政執法的專業知識，這與主要熟悉民商事相關法律法規的工作現狀反差較大。同時，檢察機關提起的行政公益訴訟案件證據涉及到專業知識，如化學分析、礦物學、生態學等專業知識，檢察機關普遍缺乏這些專業知識，導致實務中檢察機關在調取證據和證據分析時不得不過多地依賴于外部技術力量。

檢察機關提起行政公益訴訟障礙之克服

（一）進一步完善有關法律制度

雖然新修改的行政訴訟法明確了檢察機關提起行政公益訴訟的主體資格、線索來源、案件領域、訴前程序等，構建起了檢察機關提起行政公益訴訟制度的總體框架，也為公益訴訟工作提供了基本法律依據。但是，還有諸如案件來源、啟動標準、訴訟時效、檢察機關在公益訴訟中的角色定位等問題需要進一步明確。為解決案件來源單一問題，司法機關應該將“履行職責”進行擴大解釋。針對行政公益案件線索，檢察機關不僅要主動在履行職責過程中去發現，也應接受來自黨委、人大等有關國家機關轉交的案件和來自公民、法人或其他社會組織的舉報、控告或反映。行政訴訟法對檢察機關“履行職責中發現”的定位亦無可厚非，但對“履行職責”范圍的界定不能過窄，應界定為：人民檢察院履行職責既包括履行職務犯罪偵查、批準或者決定逮捕、審查起訴、控告檢察、訴訟監督等專門職責；也包括接受來自社會組織或個人所提供的案件線索以及承辦有關國家機關轉交的案件等其他職責。為解決訴訟中認識不同，標準不一問題，最高人民檢察院應協同最高人民法院堅持以問題為導向，盡快研究出臺相關司法解釋和規范細則，對檢察機關提起的行政公益訴訟立案、庭審、執行等訴訟程序和法律適用問題進行明確。及時制定內部工作指引，進一步完善工作流程、細化審查和啟動標準，統一操作規范。同時，司法解釋和相關法律應盡快確定檢察機關的行政公訴人身份。檢察機關是代表國家提起訴訟，如果簡單地把檢察院視為當事人一方，一定程度上將制約檢察機關監督職責的履行。行政公訴人身份確定后，關于舉證責任分配、二審啟動方式等認識方面的分歧才能消除。為解決檢察機關勝訴后執行落空問題，建議積極建立行政公益訴訟和民事公益訴訟相互銜接的訴訟制度。行政公益訴訟的優勢在于監督行政機關依法行政，督促行政機關提升執法水平。民事公益訴訟的優勢在于申訴后訴訟目的的及時實現，對保護公共利益不受侵害具有直接的訴訟效果。檢察機關靈活運用這兩種訴訟方式，并對兩者適時進行轉換或附帶，不僅可以糾正行政機關的違法行為，同時可以解決民事損害賠償問題，從而達到全面徹底的保護公益之目的。

（二）進一步健全社會配套機制

雖然試點地區的工作模式和行政訴訟法的修改，為開展此項工作提供了經驗模式和法律依據，但在社會層面上的各項改革和配套機制仍遠遠不能滿足檢察機關提起的行政公益訴訟的需要。破解地方阻力干擾，關鍵在于對內改革和對外協調。目前，大多檢察機關在財政保障上實行“分級管理、分級負擔”，檢察權所運行的資源均需要地方立法、人事、財政等部門輸入，這使得檢察權受到地方力量的掣肘。要解決此類問題除了積極爭取當地政府的理解支持之外，建議按照司法體制改革的總體要求，加快完成省以下地方法院、檢察院人財物統一管理的司法改革工作，為基層檢察機關開展提起行政公益訴訟工作解決“后顧之憂”。同時，省級檢察機關應充分發揮自身優勢，加強與省級審判機關、省環保、國土、林業等行政部門的聯系，溝通協調好公益訴訟案件的外部關系，對基層院辦理的重大疑難負責案件，必要時可以通過交辦、提辦、協辦等方式加強領導和具體指導。破解審理環節障礙，關鍵在于專業團隊建設和財政經費傾斜。各級法院應及時整合力量、優化資源，吸收更多的具有專業技術知識的人才充實到審判隊伍，盡快建立專門的公益訴訟審判組織。定時選派法官到高等院校參加培訓，學習相關專業的知識，進一步加強環境法律知識和技能培訓。在財政預算方面，對法院審理的檢察機關提起的行政公益訴訟案件進行專門預算或經費傾斜，增加審理此類案件法官的津貼或補助，增強地方各級法院受理、審理檢察機關提起公益訴訟的積極性和動力。為解決地方因素對審判工作不當干擾，應盡快設立與行政區劃適當分離的司法管轄制度。破解鑒定評估問題，關鍵在于增加機構和經費保障。為推進檢察機關提起行政公益訴訟工作，建議各地應盡快建設一批高資質高水平的鑒定機構，建立完善涉及案件審理需要的鑒定機構名冊和在全國分級設立國家與地方的專家庫，加強鑒定機構的準入與退出的審核管理，規范環境污染、食藥質量鑒定程序。同時，建立專項環境資源和食藥安全案件專項基金。對于涉及環境公益和食藥安全公益的鑒定費用負擔不應依賴市場機制和檢察機關承擔，而應當通過一定程序的審批后，由專項基金予以保障支出。

（三）進一步加強民行檢察隊伍建設

加快基層民行檢察隊伍建設，對推動檢察行政公益訴訟工作至關重要。一是增強民行檢察隊伍力量，確保隊伍相對穩定。民事行政訴訟監督疊加公益訴訟，“案多人少”的矛盾更加突出，而辦理公益訴訟案件需要歷經線索摸排、調查核實、訴前程序、提起訴訟、出庭公訴等多個環節，流程更復雜，工作強度更大。在司法責任制改革、特別是內設機構改革過程中，各級檢察機關應將民事行政檢察部門設立為單獨的職能部門，并將檢察官員額向該部門適當傾斜。同時，要注意把熟悉行政法并具有司法實踐經驗的人員引進、調整到民行檢察部門工作，要保持民行檢察隊伍特別是業務骨干的相對穩定。二是提升隊伍行政公益辦案能力。打造一支懂行政、會調查、善公訴的公益訴訟專業隊伍，是民事行政檢察隊伍建設的目標。辦理行政公益訴訟案件，要求辦案人員要具有扎實的民行檢察業務功底，深諳行政檢察業務特點和行政機關執法規律，對證據的調查核實，要具有自偵部門的辦案思維，出庭訴訟還要具有出庭準備、庭審應變、證據出示、口頭表達等各種能力。因此要重視民行檢察干警的業務鍛煉，建議各級檢察機關通過崗位練兵、業務競賽、案件評選、庭審觀摩、自偵干警參與等方式，不斷提升干警辦理行政公益訴訟案件的能力。三是提升民行干警專業化素養。行政公益訴訟工作涉及的領域專業性強，涉及法律龐雜，各級檢察機關應積極組織行政法學、環保知識、食品藥品安全、國資財政等方面的專題培訓，同時在民行檢察系統定期組織學習全國各地公益訴訟的先進經驗和成功案例，并結合本地辦案實際針對不同類型的案例開展專題討論，不斷提升民行檢察干警的專業素能。同時要積極完善民行檢察人才庫。省級檢察機關民行檢察部門應根據人員特點建立民事、行政和調研三類人才庫，并結合工作情況管理好、使用好入庫人員，積極發揮民行檢察干警在行政公益訴訟中的專業優勢。