基層地區PPP項目有效運行保證機制研究

賴檑壘 陳澤旭

摘要：當前，社會市場經濟的不斷發展，從2014年開始，國務院、財政部等政府部門針對PPP模式出臺了多項政策文件，直接影響著PPP項目在國家經濟發展中的實施，國內PPP模式實踐如火如荼地進行，PPP項目已成為各級政府大力推廣和運用的重要管理方式，但一些基層地區在實施具體的PPP項目時卻存在很多問題，本文從PPP項目的內涵出發，指出基層地區PPP項目實施中存在的問題，并給予保證基層地區PPP項目有效運行相應舉措，有一定的研究價值。

關鍵詞：PPP項目；內涵；問題；舉措；價值一、PPP項目的內涵

PPP也就是“政府和社會資本合作”的簡稱，建立PPP項目可以讓公共產品和服務在政府與社會資本相互關系中保持一種合作關系，其基礎上提供特許經營權，特征是利益共享和風險分擔相權衡，在激勵約束機制和市場競爭二者影響，保證各自利益的滿足，提高公共產品或服務的質量和供給效率。PPP開創的新融資模式，通過設立特殊目的公司有效實現了政府債務的風險隔離，大大緩解了地方政府的債務壓力，并直接推動著基層區域經濟的發展。

二、基層地區PPP項目實施中存在的問題

（一）思想認識不到位

目前關于PPP項目的認識存在著明顯不足，相關政策、規定、研究都比較淺顯，很多人忽視了深入學習PPP項目，進而出現諸多問題。一些人認為所為的PPP項目屬于政府應對危機的政策，為了能夠達到融資的要求，進而面對兩個極端情況。第一，利益過分讓渡，將風險全部交給政府，從中獲得一定收益，難以達到實際效果；第二，出現資本盈利規模水平提升的情況下，想要從中獲得一部分利益，并沒有按照政府、社會平等的原則實施，導致項目受到阻力。

（二）項目收益測算存在問題

第一，從經營收入方面來看，作為咨詢機構忽視測算的重要性，方法較為簡單和隨意，難以獲得相應有效的歷史數據，從而開展相應的預測。第二，在折現率方面的確定上，財金[2015]21號有規定“年度折現率應該對財政補貼支出年份有記錄，確定標準依據某個時間段內地方政府債券收益率”，不過現在的PPP項目預測實際過程中面臨著所選標準不統一的情況，這種結果所帶來的影響是政府在運營不貼方面出現金額水平的變化。第三，稅收的確定。目前針對ppp項目的相關稅收政策尚未出臺，項目稅收政策不明確，導致了在項目預測方面出現了結果無法一致的情況。現在更多的項目在基數預測方面主要是以稅收率為主，將其水平的高低都通過政府不合理的行為實現和完成，同時也忽視項目統一性。

（三）PPP模式法律制度不健全問題

從先行的多項國家的文件來看，更多的是原則性上的文件，相關針對PPP模式的專門文件、法律較少。由于在國家角度沒有相關法律基礎，更多出現的是行業法律法規或者地方法律法規，所以法律的強制性、約束性有限，并且相應導致系統性以及全局性都比較弱。在政府和社會的建設方面，難以在法律基礎上形成相應的合同關系，從而導致社會投資信心下降。

三、基層地區PPP項目有效運行的舉措

（一）建立領導機構，健全項目推進協調機制

提高項目設計水平，讓項目在和諧環境中進行，搭建項目PPP模式平臺，在基層地區推進領導小組。作為領導小組的辦公室主要的工作就是向社會進行信息的公布、編制以及對融資建設方案做好審查、協調和談判等。在基礎設施投資和運營方面以及回報補償機制建設方面，應當通過區財政局、國資辦、投融資辦等完成。項目投標招標合同的談判則主要通過項目主業完成。法律咨詢方面由區法制機關完成，同時還要成擔對合同談判、合同審查的工作。

（二） 委托專業咨詢機構，提高項目決策科學性

從專業性來看，不管是項目可行性投資效益方面的分析和預測，還是特俗經營時間和合同的談判等，都需要較高的專業性。咨詢論證方面則需要通過專業咨詢機構法律事務所負責。項目早期通過專業咨詢機構是縣對項目效益的預測，并且就特許經營年限進行合理設置，在此基礎上進行談判和公開招投標，確定投資商享有合理回報和收益。招投標項目合同簽訂時，需要通過經驗豐富的法律事務所完成，同時需要針對合同條款、招投標文件做好逐一分析。

（三）建立風險調整機制，合理分擔項目風險

在運用PPP模式推進PPP項目構建過程中如果沒有建立風險調整機制，就會延長投資回收期，風險產生可能性會不斷加大。通過項目風險調整機制的完善和建立，從而更好地對社會投資進行吸引，同時做好風險的合理分擔。由于客觀原因導致的投資商無法將成本收回的問題，作為基層政府應當建立相應的補償機制。而對于那些社會需求超過原測算社會需求一定范圍的，投資商暴利的，建議基層政府在合同中約定分享相關收益。通過建立風險調整機制，把政府和投資人投資風險降低到最低，在實施過程中，政府不能對商業風險分擔固定投資回報率或其他法律明文規定的條款承諾。

（四）開闊思路，拓展PPP投融資模式

PPP項目實施缺乏穩定的固定模式，所以在基層地區PPP項目推進過程中，為確保對PPP項目控制，需根據項目收益情況和運營特點以及變化投資運行方式實施融資。在基層區域公共基礎設施領域，公共產品和服務方面存在著價格較低的情況，從而導致社會投資人在項目投資和審批方面受到限制，對此應當積極拓展思路，完善相應的補償機制，從而使得PPP模式得到進一步增強。比如可以利用土地開發補償以及價格補償等方式。

總結

隨著市場經濟不斷推進，為更好地推進PPP項目的實施，政府深化改革重點轉移到生活、科技、養老、醫療衛生、交通運輸等領域，逐漸成為供給側結構性改革中的重要力量。基層地區是做好一切公共事業的基礎，因此如何在基礎地區做好PPP項目的工作尤為重要。

參考文獻：

[1]周鑫.PPP項目融資風險分擔博弈分析[J].合作經濟與科技，2009（14）

[2]伍迪，王守清.PPP模式在中國的研究發展與趨勢[J].工程管理學報，2014（06）