湖北深度融入“一帶一路”的支持政策及效果研究

李青樵

【摘 要】 湖北作為中國東西雙向開放的戰略交接點，深度融入“一帶一路”建設，對于湖北進一步提升開放水平、實現產業結構優化升級具有重要意義。對此，湖北省各級政府出臺了一系列政策措施助力深度融入“一帶一路”建設，對相關政策進行分類研究并評估其政策效果，對于精確識別湖北開放發展定位、挖掘與沿線國家和地區合作的比較優勢、潛力與機遇，有重大推動作用。本文根據“一帶一路”五大重點建設內容構建政策分類框架，從時間和內容維度量化分析政策文本，并對湖北在基礎設施、產業貿易、科教資源、人文旅游方面的開放度進行評價，發現促進基礎設施互聯互通政策的執行力較強，而經貿合作支持政策與對外開放進度匹配欠佳。因此，湖北盡快構建多式聯運體系，在外貿合作前做好風險評估和防范。

【關鍵詞】 湖北；“一帶一路” 對外開放 政策研究

一、“一帶一路”與湖北定位

（一）“一帶一路”的構成要素

“一帶一路”倡議根據絲綢之路走向，空間上從歐亞大陸中心地帶到南部邊緣地帶，聯結了大陸從東到西的主要的戰略樞紐地區，致力于亞歐非大陸及附近海洋的互聯互通，港口、交通等基建連接世界跨度最大的經濟走廊，旨在共同打造開放、包容、均衡、普惠的區域經濟合作架構，重點加強政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通五個方面的合作，促進經濟要素有序自由流動、資源高效配置和市場深度融合，打造利益、責任、命運“三個共同體”。

（二）湖北在一帶一路中的角色定位

在經濟全球化的形勢下，“一帶一路”是中國持續推進全方位對外開放、積極迎接全球化挑戰的重要戰略舉措，融入對接“一帶一路”是湖北構建內陸開放新高地、形成全方位開放新格局的著力點。湖北應抓住長江經濟帶發展的戰略機遇，以開放為先導，以產業結構轉型升級為主線，利用自身優勢，相對于沿海地區要主動承接沿海地區和國際的產業轉移和加工貿易轉移，以實現資源的優化配置，把湖北打造成長江經濟帶和“一帶一路”聯動中的重要樞紐、對接絲綢之路經濟帶的橋頭堡。

二、政策分類

（一）政策分類框架

本文以“一帶一路”五大重點內容——政策溝通、設施聯通、貿易暢通、資金融通、民心相通的“五通”建設為基礎，結合湖北的支持政策類別，設置了“政策響應類”、“設施建設類”、“貿易便利類”、“金融合作類”、“人文交流類”五個分類指標，形成本文政策內容分類框架。詳見圖2。

第一，政策響應類是在中央政策指導下湖北省結合自身優勢制定的規劃性政策，以實現國家到地方的政策溝通；第二，設施建設類是為搶抓基礎設施的關鍵通道、關鍵節點和重點工程建設機遇而出臺的系列政策，主要是對項目工程的政策支持；第三，貿易便利類主要包括支持優勢產業對外開放、解決投資貿易便利化問題、構建良好營商環境等方面的政策；第四，金融合作類是旨在促進以銀行貸款、金融授信等方式開展多邊金融合作的政策；第五，人文交流類是湖北利用科教人文比較優勢，加強科教合作、文化交流、旅游開發等方面的支持政策。通過分類分析文件主題，比較政府對不同建設內容的重視度和融合度。

2012年，湖北省人民政府印發《湖北長江經濟帶“十二五”規劃》，《規劃》對《湖北長江經濟帶開放開發總體規劃（2009-2020年）》目標予以具體化的行動引領，其中重點強調進一步加大沿江基礎設施建設，充分發揮綜合交通樞紐優勢。可見“一帶一路”倡議提出之前，湖北就針對基礎設施發展出臺了支持性政策文件，為湖北基礎設施深度融入“一帶一路”建設打下了政策基礎。自“一帶一路”倡議提出以來，一系列強調要開放發展基礎設施的政策相繼出臺，例如，2016年11月2日《武漢城市圈構建開放型經濟新體制綜合試點試驗實施方案》中提出要構建多式聯運體系，全面放開聯通國際的陸空、水空、鐵空聯運。2014年9月國務院發布《國務院關于依托黃金水道推動長江經濟帶發展的指導意見》，提出長江經濟帶發展戰略，使湖北“九省通衢”的地理位置優勢更加明顯。

（二）政策分類與統計

按照上述分類方法，本文梳理了2014年至2018年3月湖北省及省以下政府和行政部門出臺的相關政策共212份，發文單位包括省政府、省政府組成部門、省政府組成部門機關處室、市政府等。根據時間維度和內容維度對政策文本進行分析，政策按時間和類型統計的基本情況如下：從時間上看，出臺政策數量最多的年份是2016年，共有97份，作為“十三五”規劃的第一年，大量規劃類政策涌現，引起2016年文本數量的驟增；其次是2017年，出臺政策數量為69份，較2016年有所減少，但較前兩年政策數量依然總體處于上升趨勢。

從內容上看，政策響應類政策數量最多，一是表明省政府在政策融通方面最為重視，二是表明政策融通這一類型與其他四種類型不處于同一緯度，某種程度上反映出“五通”內容的層次性，即政策融通可以包含其他層面；金融合作類政策數量最少，一方面可能源于政策重視程度不夠，一方面表明湖北省金融發展有待加強。除“政策響應類”以外，“設施建設類”與“貿易便利類”政策最多，可見省政府對湖北的區位優勢及產業優勢重視程度最高，一方面，基于基礎設施及優勢產業發展基礎較好、發展動力大、開放勢頭強，另一方面，源于產業和基礎設施在開放戰略演進中的重要定位。具體情況詳見表2。

三、政策效果及評述

湖北在基礎設施、產業貿易、科教資源、人文旅游等方面發布了一系列政策，選取數據指標分析對外開放度發展現狀，結合已發布政策了解執行情況及與沿線國家合作現狀，評估政策效果。

（一）基礎設施建設

湖北作為中部地區核心節點，在經濟發展中一直處于承東啟西、接南納北、通江達海的重要樞紐地位，既是長江經濟帶中部主導省份，更是“一帶一路”建設中的內陸經濟高地，具有承接發達地區技術、產業、資本轉移的后發優勢。

目前，湖北融入“一帶一路”的基礎設施建設也取得了一定成效。公路方面，截至2017年6月底湖北已建和在建高速公路總里程達7193公里，24個省際通道通達周邊五省一市，截至2017年底，已建和在建高速公路總里程達7166公里，位居全國第四，在中部地區僅次于河南位居第二，基本形成“七縱五橫三環”高速公路骨架網；隨著保（康）神（農架）、宣（恩）鶴（峰）等重點高速公路項目的推進，湖北也將正式進入“縣縣通高速”時代。

鐵路方面，湖北境內形成了以京廣、京九、京珠為南北軸，以滬蓉高速為東西軸的交通網絡，而一系列支持擴大基礎設施建設對外開放度的政策相繼出臺。從2015年2月27日至2018年2月14日湖北省政府頒布促進中歐班列發展的政策共14個，截至2018年1月24日，中歐（武漢）班列累計開通16條線路，運營線路包括武漢至德國漢堡、武漢至波蘭、武漢至捷克、武漢至法國里昂等。2017年7月31日，湖北省政府辦公廳頒布的《湖北省人民政府辦公廳關于進一步促進農產品加工業發展的實施意見》中強調“以‘中歐班列（武漢）+鐵水聯運模式，促進‘一帶一路統籌發展”；2018年武漢港航發展集團預計實現陽邏港至漢歐班列鐵水聯運示范項目建設一期常態化運營，并啟動二期、三期建設?？梢姡背雠_的促進基礎設施互聯互通政策的執行力較強，政策效果較為明顯。

水運方面，湖北占據長江干流通航里程的37%，漢江、清江等河流也流經省境，接南納北，通江達海，長江流域聯通沿海港口和海上絲綢之路，有利于進一步增強湖北商貿物流樞紐功能，是實現與沿線國家商貿要素互聯互通的基礎。

此外，湖北武漢天河機場國際航線是國際貿易大通道之一，開通國內外航點119個，國內外航線170條，國際及地區客運通航點通達亞歐美澳4大洲，2016年武漢機場國際貨郵吞吐量2.3萬噸，國際及地區旅客吞吐量達230萬人次，連續4年領跑中部。

湖北基礎設施建設助力深度融入“一帶一路”倡議取得了較快進展，為湖北承擔“一帶一路”總后方基地、打造內陸開放新高地打下良好基礎。但武漢占據中歐班列和天河機場兩大國際貿易大通道，其他市區相對落后的局面難以改觀，針對各市區比較優勢的基礎設施發展還有待提高。

（二）產業與貿易

全球化趨勢下，承接“一帶一路”沿線發達經濟體的產業轉移是促進湖北產業結構化升級、湖北經濟深度融入“一帶一路”建設的重要手段。經濟發展是產業轉移的直接動力，湖北產業結構中第二產業所占比重最大，2016年為44.5%，但自2013年提出倡議以來呈下降趨勢。隨著湖北深度融入“一帶一路”進程推進，產業生產穩步增長，其中第三產業增速最快，2016年產業增加值比2013年增長了43.0%，數額達到14263.45億元，有趕超第二產業生產、助力湖北實現產業結構化升級的趨勢（具體情況詳見圖2）。

湖北省是傳統工業大省，與西方國家市場互補優勢明顯，產業體系門類逐步齊全、布局逐步合理。如圖3所示，2016年湖北工業企業個數有16296個，比2012年增加了3855個，總體呈穩步上升態勢，到2016年數量有所下降，但工業總產值達到48766.71億元，仍在上升且增長態勢穩定，可見單位企業平均生產能力逐漸增強。其中，在湖北規模以上工業企業中，與2012-2013年度相比，外商投資企業數量有略微上升的趨勢。如圖4所示，從中部地區來看，湖北省規模以上工業企業利潤總額達到2442.4億元，占中部六省利潤總額17.5%的，居中部第二，具備一定的貿易比較優勢。

以湖北優勢產業建筑業為例，自2010年湖北建筑企業單位個數逐漸上升，尤其在“一帶一路”倡議提出的2013年全年建筑企業單位上升幅度最大，之后一直處于穩步上升的趨勢，且從中部地區來看湖北省建筑業總產值居中部第一，比較優勢明顯，可見湖北省政府針對優勢企業重視程度較高，也產生了良好政策效果，第二產業在湖北的“一帶一路”深度融入進程中將繼續處于中堅地位。（具體情況詳見圖6）到2017年，湖北牽頭建立8個境外產業園，規模以上國際產能合作項目（總承包）90個，總金額接近300億美元。金融、物流、信息等第三產業發展迅速。

貿易方面，2016年2月2日湖北省第十二屆人民代表大會通過了《關于湖北2015年經濟社會發展計劃執行情況及2016年經濟社會發展計劃草案的審查報告》指出加快“兩帶兩圈一群”建設，政策重疊效應為湖北省雙邊貿易進出口提供強大動力。截至2016年底，長江經濟帶貨物進出口總額達15676億美元，且在2013年至2015年進出口總額占全國比重增幅明顯。但2015年后進出口總額有所下降，占全國的比重增長減慢，可見政府在湖北深度融入“一帶一路”倡議階段針對貿易暢通給予的政策支持并未與對外開放進度及時匹配，政策準確執行度不夠，導致先前取得的政策效果減弱。為支持湖北對外開放程度進一步擴大，政策層面應及時評估上階段政策效果并及時進行的政策響應與完善。（詳見圖7）

近幾年，湖北與“一帶一路”沿線的印度、越南、泰國、馬來西亞、哈薩克斯坦等國的經貿合作成為湖北經濟發展的動力，湖北對外投資規模也不斷擴大，2016年湖北省企業在“一帶一路”沿線國家和地區完成產能合作工程營業額33.8億美元，牽頭建立了7個境外產業園在多個區域實現布局和落地，分別有中國-比利時科技園、哈薩克斯坦湖北科力生工業園等。但從對外承包工程的完成金額與合同金額比例來看，承包工程完成度逐漸降低（如表3），國際合作規模與效果并不匹配。從經貿合作對象看，“一帶一路”沿線國家多為欠發達國家，在與沿線國家進行貿易往來的過程中“走出去”企業的經營收入與國內企業的對外投資收益的資金周轉回國效率難以保證，因此會出現項目實施無力承擔的情況。

（三）科教資源

湖北在教育、科學和研究方面實力雄厚?，F有普通高等院校129所，在校大學生萬人，科研開發機構1500多個，科研人員人，兩院院士63人，國家級實驗室1個，國家重點實驗室16個，國家工程研究中心11個，國家級高新技術產業化基地19個，教育深度融入“一帶一路”建設的基礎良好。湖北通過省技術創新專項對外科技合作類計劃（以下簡稱“計劃”）支持“一帶一路”沿線國家，其中，科技合作項目12項，總投資1588萬元，開設科技援外培訓班培訓了17個發展中國家74名科技工程人員，“一帶一路”沿線國家和地區在湖北的留學生共有10158名，來自63個國家和地區?；仡櫴≌l布的支持湖北教育融入“一帶一路”的政策，關于計劃具體內容的強指向性政策欠缺，計劃執行的政策支持難以保證。同時，對于已頒布政策的落實未能全面響應，以高校國際合作為例，2016年12月16日《湖北省人民政府關于印發湖北省教育事業發展“十三五”規劃的通知》中強調要“增加省政府‘一帶一路留學生獎學金總量，……推動高校到‘一帶一路沿線國家開展合作辦學?！备鶕笔〗逃龔d發布的各年度外國留學生獎學金入選名單公示，2016年外國留學生獲獎人數達到252人，較2015年數據翻倍增長（如表4），獲獎名單中屬于“一帶一路”沿線國家的留學生有158人，占62.7%，政策落實效果較為明顯。而根據2017年教育部中外合作辦學監管工作信息平臺公布的數據，湖北通過復核和審批的中外合作辦學項目共計33個，其中，與“一帶一路”沿線國家合作辦學項目總計1個，所占比例較小。可見湖北在充分利用人才大省的優勢、有效利用人才資源，從而深度融入“一帶一路”建設上仍有較大發展空間。

（四）人文旅游

湖北位居華中腹地，是楚文化的重要發祥地，具備雄厚的歷史文化資源和豐富的人文旅游資源，湖北開展和參與的國際活動層出不窮，近年來與“一帶一路”沿線國家也進行著文化交流與互動，例如，2017年12月29日湖北省文化局牽頭舉辦了“一帶一路”倡議的重要組成部分“萬里茶道”巡回展。旅游業在湖北人文建設中也扮演重要角色。2011年至今，湖北省旅游總收入呈正比例增長，而入境旅游人數也呈穩健增長的趨勢，尤其在2013年“一帶一路”提出以后增速迅猛，2015年3月19日，湖北省人民政印發《促進旅游業改革發展的實施意見》，意見強調“擴大旅游業對外開放，拓展與主要國際旅游客源地城市的直航線路，抓緊實施72小時過境停留免簽政策，提高出入境服務水平。積極融入國家“一帶一路”戰略，建立常態化的旅游國際合作機制?！苯刂?016年底，全省接待入境旅游者（包括外國人和港澳臺同胞）337.56萬人，天數達8026469天，旅游服務收入4879.24億元。

四、結論與建議

通過對湖北省政府支持深度融入“一帶一路”政策的分類及統計，從時間維度分析結果來看，現階段湖北處于“深度融入”倡議階段，需要在繼續對提高開放質量的重視的同時開始重視開放效率；在“十三五”規劃的時代背景的影響下，作為規劃第一年的2016年政策文本數量驟增，但到了2017年數量有所減少，說明面對大量規劃性政策的發布，湖北各級政府落實性政策跟進不足。從內容維度上看，設施建設上加快提升對外開放平臺功能，并適應時代發展發揮電子口岸功能，在落實階段多提出明確工作的具體指導；需要提升政府對金融合作的重視程度，著力推動金融支撐功能的創新和金融后臺服務中心建設；在響應中央政策進行省內規劃后應盡快發規劃政策的落實性文件，給予具體工作指導。

從政策效果來看，（1）湖北基礎設施建設助力深度融入“一帶一路”倡議取得了較快進展，但武漢突出而其他地區相對落后的局面不利于全省全面開放；（2）湖北產業結構中第三產業發展迅速，具備一定的貿易比較優勢，但難以維持進出口量持續增長的趨勢，承包工程完成度逐漸降低，經貿合作上會出現項目實施無力承擔的情況；（3）教育融入“一帶一路”的政策文本不夠具體，高校國際合作現狀良好，但與沿線國家的合作比例不高；（4）旅游產業發展正在穩步推進，與沿線國家的文化交流仍處于起步階段，文化深度交流不夠。

根據分析提出以下建議，（1）根據武漢基礎設施發展成熟的經驗，盡快落實構建多式聯運體系，逐漸實現各區域基礎設施平衡、全面發展，促進省內交通欠發達地區參與出口特色產品，從而推進全省與沿線國家經貿合作進程（2）利用工業大省的優勢，繼續進行國際產能合作的同時及時評估合作項目效果，注重合作質量，與沿線國家的貿易合作應提前加強風險預測與防范；（3）支持教育深度融入“一帶一路”的政策文本加強指向性，明確提出政策目標，同時積極培養國際型人才、提高高校師資待遇、優化師資隊伍結構，主動參與與沿線國家合作辦學；（4）在培養旅游產業的地區關注交通設施互聯通，加強出入境旅游便利化，同時在文化交流方面提前進行合作國家的文化習俗研究，促進文化交流深度進行。

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