從宜昌市排污費實施情況看我國環境保護稅改革

王小寧　楊倩

摘 要：《中華人民共和國環境保護稅法》于2018年1月1日起實施，取代排污費制度。本文參考宜昌市排污費實施情況，對環保稅法和排污費制度進行比較研究，提出完善建議。

關鍵詞：宜昌；排污費；環保稅；征收管理

2016年12月25日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十五次會議通過《中華人民共和國環境保護稅法》（以下簡稱“環保稅法”），并自2018年1月1日起施行。環保稅法的出臺，目的是解決原排污費制度的各種弊端。原排污費是國家對直接向環境排放污染物的單位和個體工商戶征收的費用，存在核定過程不透明、費用收繳困難、資金被挪用等弊端。但從環保稅法的規定來看，對于能否達到該目的，學界有熱烈的討論。在此背景下，筆者從湖北省宜昌市排污費實施情況出發，收集11年間排污費征收數據和環境監測數據，研究征收排污費的效果，總結排污費制度存在的問題。將環保稅與之對比分析，得出環保稅法的預期效果，并提出進一步完善的建議。

一、宜昌市排污費實施情況及環境質量變化情況

（一）宜昌市基本情況。宜昌全市共轄五縣三市五區，國土面積2.1萬平方公里，全市常住人口411.5萬人，戶籍人口398.18萬人。宜昌市支柱產業為水電、化工、制藥、旅游等。2017年，宜昌市實現生產總值3857.17億元，同比增長3.98%；固定資產投資完成2582.05億元；社會消費品零售總額實現1330.33億元；地方財政總收入348.77億元，一般公共預算收入242.08億元。

（二）宜昌市排污費實施情況。宜昌市自2007年開始征收排污費，11年間雖然在征收環節等細節方面有所變化，但總的標準和原則沒有變化。簡要介紹如下：

1.核定征收情況

（1）在核定征收流程方面，遵循環保部門核定、地稅部門征收、欠費移交環保、環保申請強制的流程。具體環節如下：排污者申報→環保部門現場核查→環保部門核定→環保部門向排污者送達《排污費核定通知書》，并向地稅部門傳遞→排污者向地稅部門繳費。如果排污者對環保部門的核定有異議，可以向環保部門申請復核。如果排污者不申請復核又不繳費，地稅部門按法定程序催繳；經催繳仍不繳費的，地稅部門可會同環保部門申請法院強制執行。

（2）在收入情況方面，2007-2017年，宜昌市排污費收入總體穩定增長，具體情況如表1[1]所示：

（三）宜昌市環境質量變化情況。2007年-2017年宜昌市環境質量主要監測數值如表3[3]所示：

總體來看，實施排污費制度期間，宜昌市的整體環境質量比較平穩，沒有明顯的向好趨勢。

二、排污費制度存在的問題

從表1-表3的數據可以看出，宜昌市在實施排污費制度期間，雖然排污費收入基本穩定增長，但節能環保支出遠大于排污費收入，收不抵支；同時宜昌環境質量并無明顯改善。這說明排污費制度的對環境的正面影響并不顯著，主要因為排污費制度存在下列問題：

（一）制度層級方面，排污費制度層級不高、規定分散，強制性不足導致征繳不足。一方面，排污費制度及及一系列支撐性文件，普遍層級較低。另一方面，排污費制度法源比較分散。《環境保護法》，以及針對某一領域的污染防治法的文本，如《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《固體廢棄物防治法》、《海洋環境保護法》， 基本上都有關于對排污收費的規定。這種分散的立法規定常常帶來執法上的疑惑。

（二）制度設計方面，存在以下問題：

1.排污費征收標準過低，我們現在的征收標準對與治污成本的關系考慮得不夠充分，征收標準過低，導致排污者繳納的排污費遠遠低于企業可能付出的和政府已經付出的治污成本，導致很多企業寧肯繳費也不治污，而政府治污不堪重負。

2.征收范圍較窄，排污費的征收范圍僅包括在生產過程中出現的水污染、大氣污染、固體廢物、噪音污染等，而不包括由消費產生的將帶來污染的產品（如塑料包裝袋），每一個消費者對污染物的使用而對環境帶來的損害并不明顯， 而無數消費者的相同污染對環境可能造成嚴重的危害，這給污染治理帶來了相當大的困難。另外也沒有涉及二氧化碳這一重要空氣污染物的征收治理問題。

3.優惠政策不明確，排污費制度優惠政策只有一項，即“排污者因不可抗力遭受重大經濟損失的，可以申請減半繳納排污費或者免繳排污費”，規定模糊，優惠面偏窄，對繳費人鼓勵和政策引導的作用不足。

4.收入分配使用規定不明確，排污費制度沒有明確排污費收入如何分配，也沒有明確規定資金如何使用，只是宏觀性地規定了要“列入環境保護專項資金進行管理” ，這其中就有著占用、截留、挪用資金的風險。加之部門信息公開尚不規范，相關信息不透明也打擊了企業繳納排污費的積極性。[4]

（三）監督機制方面，存在權力尋租和地方保護主義的風險。由于排污費由政府部門核定，繳納數額多少取決于部門監控和核定數據，其中可能存在權力尋租的空間。同時，由于地方政府重視GDP增長，可能將排污費作為交換條件以吸引招商投資，從而助長了地方保護主義，使排污費征收無法取得實效。

三、我國環保稅法對比排污費制度的改進

客觀地說，對于上述問題，環保稅法在某些方面做出了一些改進：

（一）制度層級方面，環保稅法將分散的規定予以統一，提升了制度層級。一方面，環保稅法將分散在各項規章制度及法源中的規定予以整合歸集，實現了法律依據的單一性，有利于提升執法的準確性和效率度。另一方面，“費改稅”，從行政法規上升為法律，完成了從行政設定到稅收法定的提升，解決了原排污費制度層級過低的問題。環保稅的強制性，大大提高了環保稅法的震懾力，有利于提高排污者的遵從度。

（二）制度設計方面：

1.征收標準。環保稅法規定，應稅大氣污染物按照污染物排放量折合的污染當量數確定；應稅水污染物按照污染物排放量折合的污染當量數確定；應稅固體廢物按照固體廢物的排放量確定；應稅噪聲按照超過國家規定標準的分貝數確定。污染當量數=污染物排放量/該污染物污染當量值。各類污染物的污染當量值均不同。稅率方面，采用定額稅率。很明顯，環保稅法追求從費到稅的制度平移，基本上承襲了以前的征收標準。但其關于稅目稅率的規定更加科學。環保稅法在既有的排污費征收標準下限基礎上，增設了不超過最低標準的10倍這一上限，只要不超過上述幅度，各省可以自行選擇大氣污染物和水污染物的具體適用標準。環保稅的這種調整既考慮了地方的需求，又以法律形式予以幅度明確，體現了稅收法定原則。

2.稅收優惠。環保稅法規定，下列幾種情形暫予免征環境保護稅：一是農業生產（不包括規模化養殖）排放應稅污染物的；二是機動車、鐵路機車、非道路移動機械、船舶和航空器等流動污染源排放應稅污染物的；三是依法設立的城鄉污水集中處理、生活垃圾集中處理場所排放相應應稅污染物，不超過國家和地方規定的排放標準的；四是納稅人綜合利用的固體廢物，符合國家和地方環境保護標準的；五是國務院批準免稅的其他情形。同時，環保稅法第十三條規定，納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準百分之三十的，減按百分之七十五征收環境保護稅；納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準百分之五十的，減按百分之五十征收環境保護稅。 這種規定能在更大程度上減少污染行為的“負外部性”，同時也使法律條文設置更加規范和科學。相比排污費，環保稅優惠政策的規定更加全面和明確，政策引導和鼓勵作用更明顯。

3.收入分配。2017年12月28日，國務院印發《關于環境保護稅收入歸屬問題的通知》，明確環境保護稅全部作為地方收入。解決了此前排污費收入歸屬不明的問題。

（三）監督機制方面，排污費制度下，環保部門負責核定、地稅部門負責征收，地稅部門不對核定數據的準確性負責。費改稅后，依據稅收的征管模式，將由納稅人自行申報，地稅機關依法檢查，環保部門協同配合。意味著地稅機關不僅要對征收負責，也要對納稅人申報的真實性負責。這將排污費的單部門核定轉變為兩部門負責，兩部門相互配合、相互制約、相互監督，一定程度上有利于壓縮權力尋租的空間，提升監督防腐的效果。同時，從“費”上升到“稅”，稅收法定的特性更能壓制地方保護主義情緒，有利于環保稅依法征收、制度落實。

四、我國環保稅法存在的問題及建議

環保稅與排污費相比，法律層級更高，強制性更強，核定征收規范性要求更高，能在一定程度上解決排污費制度下存在的排污者欠費、征繳收入不足、資金挪用、權力尋租、執法不規范等問題。但是，環保稅法在制度設計中也有許多待完善或者待解決之問題。

（一）稅額計算。首先，采取從量征收的方式。征收標準普遍偏低，且不公平。建議，采用多種形式、多種層次相結合的稅率設計，例如應當依據產業結構、行業特點、要素使用等實際情況，計算不同行業的投入產出比，據此對不同行業實行差別征稅。將稅收優惠適用于使用可再生能源或清潔能源生產的行業，將提高稅率加征稅款等措施適用于使用敏感性自然資源或排放污染較重的行業。還可引入超額累進稅率形式，使多排放者多交稅。其次，稅率標準不盡合理。建議充分考慮實際情況和治理需要，逐步適當提高定額稅率標準。另外，建議對于稅率賦予動態調整，根據污染治理和環境保護支出情況不斷調整稅率水平，使得稅負水平與污染情況相匹配。

（二）征稅范圍。首先，環保稅法規定“本法所稱應稅污染物，是指本法所附《環境保護稅稅目稅額表》、《應稅污染物和當量值表》規定的大氣污染物、水污染物、固體廢物和噪聲。”基本涵蓋了主要污染物，但沒有將草原污染、森林污染等納入征收范圍。建議進一步拓展征稅范圍。其次，環保稅法的大氣污染物污染當量值表中包含了幾十種污染物，卻唯獨沒有二氧化碳這一重要的大氣污染物。建議進一步將二氧化碳納入環保稅的征稅范圍。

（三）稅收優惠。首先，環保稅法規定，農業生產（不包括規模化養殖）排放應稅污染物的，暫予免征環境保護稅。在實際生活中，農業污染也是相當嚴重。在農村，小型養殖由于沒有污染處理技術和設備支撐，造成的污染更加嚴重。因此，建議將這部分行為也納入征稅范圍。其次，對企業從事環保科研沒有制定優惠政策，建議實施鼓勵企業開展治污領域的科技研究與開發的稅收優惠政策，鼓勵企業從事環保科研活動，從而增強治污支出的整體效益。第三，環保稅法對納稅人排放應稅大氣污染物或者水污染物的濃度值低于國家和地方規定的污染物排放標準的做出了減免稅規定。如果僅以排放濃度值作為標準給予減免，可能會出現納稅人的排放總量大但排放濃度低，卻能少交環保稅的結果。建議，納稅人需同時達到污染物排放濃度值和污染物排放總量控制指標兩方面要求，才能享受稅收優惠，可避免上述單獨考慮污染物排放濃度值的弊端。

（四）收入分配。環保稅法沒有對稅收收入使用是專款專用還是納入財政預算進行管理做出明確規定。國際上，這兩種方式均有采納。從我國實際出發，為了將環境治理落實到位，同時理清部門銜接關系，建議采用專款專用制度比較合適。[5]

參考文獻：

[1] 2007-2017年宜昌市地方稅務局收入進度表

[2] 2007-2016年宜昌市本級財政收支決算情況表

[3] 2006-2017年宜昌市環境質量年報

[4] 秦天寶.環境保護稅與排污費之比較分析[J].環境保護.2017，（2）

[5] 宋麗穎 王琰.完善我國環境保護稅法的思考[J].稅務研究.2015，（09）

[6] 陳宏樑.我國開征環境保護稅的可行性與征管難點芻議[J].中國管理信息化.2016，（02）