地方政府融資平臺法律風(fēng)險防范對策

摘 要：本文通過之前對地方政府融資平臺的法律風(fēng)險及其風(fēng)險的成因進行分析，現(xiàn)有針對性地提出防范法律風(fēng)險的建議和措施，旨在將地方政府融資平臺可能會引發(fā)的法律風(fēng)險損失降低到一定程度，規(guī)范地方政府融資平臺的融資行為，引導(dǎo)其全面健康可持續(xù)發(fā)展。

首先，從防范質(zhì)權(quán)質(zhì)押風(fēng)險的角度來看，應(yīng)當(dāng)做到以下幾點：

1.確保擔(dān)保主體適格和質(zhì)押合同有效。

在擔(dān)保合同中出質(zhì)人應(yīng)當(dāng)是在政府支持下設(shè)立的企業(yè)法人機構(gòu)或者事業(yè)單位法人，政府授予其的權(quán)利和職責(zé)應(yīng)當(dāng)明確清晰。同時對政府融資平臺的持續(xù)運營能力、債務(wù)狀況、資本充足率以及政府承諾等情況綜合考察分析，確保其有持續(xù)運營和盈利的能力，避免穿著政府融資外衣的平臺公司成為實質(zhì)上的空殼公司而套取商業(yè)銀行貸款，造成地方政府和商業(yè)銀行的雙重損失。

對于政府以權(quán)利質(zhì)押獲取商業(yè)貸款的行為，應(yīng)當(dāng)要求出質(zhì)人即融資平臺按照法律的規(guī)定交付相應(yīng)的權(quán)利證書，該權(quán)利證書應(yīng)當(dāng)經(jīng)過政府管理部門的審核批準。對于以權(quán)力質(zhì)押的應(yīng)當(dāng)在規(guī)定部門備案登記，否則一旦因為未登記產(chǎn)生不能對抗善意第三人的法律效果，將會給商業(yè)銀行帶來無法挽回的風(fēng)險。若質(zhì)押合同經(jīng)過公證可確保質(zhì)押合同的真實性和合法有效性，可以起到保護銀行這一債權(quán)人權(quán)益的作用。

2.地方政府融資平臺應(yīng)開立專用賬戶，明確違約責(zé)任。

第一，地方政府融資平臺可以與簽有借款合同的商業(yè)銀行明確自身的違約責(zé)任，約定作為出質(zhì)人的融資平臺在違反主合同相關(guān)條款而致使合同的根本目的不能實現(xiàn)時，銀行可以通過訴訟的方式請求法院以拍賣或者變賣的方式履行還本付息的責(zé)任義務(wù)，實現(xiàn)質(zhì)權(quán)人利益的維護?；蛘咭部稍谥骱贤屑s定懲罰性賠償機制，屆時銀行可以提出處置收費權(quán)的額外要求。第二，商業(yè)銀行可以為地方政府融資平臺開立一個專門用于平臺各項收入及支出的銀行賬戶，這樣銀行可通過對其賬戶的監(jiān)管實現(xiàn)對融資平臺收支狀況的風(fēng)險防范。例如可以限制超大額的支出事項或者爭得銀行同意之后方可使用，以此來保證賬戶之中有足夠的余額用來償還貸款和支付利息。當(dāng)然，銀行可同時保留直接劃扣本息的權(quán)利。

3.實施對地方政府融資平臺的定時跟蹤管理，督促質(zhì)押權(quán)的實現(xiàn)。

銀行作為質(zhì)權(quán)人應(yīng)當(dāng)是對質(zhì)押物最關(guān)注的群體，因為質(zhì)押物減損或者滅失直接影響到銀行的可期收入。因此質(zhì)權(quán)人應(yīng)當(dāng)設(shè)立定時跟蹤管理制度，監(jiān)督債務(wù)人依法全面履行合同和將質(zhì)押物孳息轉(zhuǎn)入特定賬戶的義務(wù)。在債務(wù)人即地方政府融資平臺履行遲延或履行瑕疵時與地方政府和融資平臺盡快通過溝通協(xié)商完成出質(zhì)物的移交登記，確保自身的利益得以實現(xiàn)，避免因合同履行不能或者主體不適格帶來的法律風(fēng)險。

4.完善法人治理結(jié)構(gòu)，堅持政企分開原則。

地方政府融資平臺是在政府的主導(dǎo)之下設(shè)立的具有獨立人格的經(jīng)濟實體，一般地方政府融資平臺多以國有獨資公司的形式存在，既然作為一個符合法律規(guī)定的商事主體，那就應(yīng)當(dāng)在具備完整的法人人格的同時擁有自身獨立的財產(chǎn)以及以自身名義獨立承擔(dān)責(zé)任的能力。但是地方政府融資平臺在實際的運行過程中要接受政府的管理和指導(dǎo)，具有高度的行政化色彩甚至出現(xiàn)了政企不分甚至融資平臺逐漸演變?yōu)檎哂腥谫Y功能的部門的現(xiàn)象。首先，應(yīng)當(dāng)真正給予融資平臺以對部分國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理和收益的權(quán)利，從根本上改變其對地方政府的依附屬性，實現(xiàn)設(shè)立融資平臺的目標(biāo)體系和資本創(chuàng)造的功能。其次，應(yīng)當(dāng)在堅持政企分離的原則下實行市場化運營，在引入健全的市場運營和約束機制的同時允許信用良好、質(zhì)量優(yōu)勝的平臺進入資本市場融資，不斷提高其資本充足率，加強法人結(jié)構(gòu)的治理和完善。最后，平臺的經(jīng)營管理應(yīng)當(dāng)嚴格符合《公司法》、《金融法、》《證券法》對公司設(shè)立和運行的要求，明確其產(chǎn)權(quán)所屬關(guān)系和各項入股資產(chǎn)，積極履行法人各項注冊登記手續(xù)的義務(wù)，實現(xiàn)地方政府融資平臺的企業(yè)化運營。同時鼓勵地方政府融資平臺通過證券、信托等方式在資本市場融資，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式單一、融資法律風(fēng)險過高的現(xiàn)狀，增強融資平臺的償債能力，實現(xiàn)平臺的可持續(xù)發(fā)展?？偨Y(jié)起來就是“實現(xiàn)政府有力主導(dǎo)、開展企業(yè)自我運營、堅持平臺優(yōu)質(zhì)發(fā)展”。

5.完善地方政府融資平臺的相關(guān)法律法規(guī)，健全地方政府擔(dān)保行為的問責(zé)制度。

相關(guān)立法部門應(yīng)當(dāng)盡快啟動關(guān)于地方政府融資的立法工作。對適合的投融資主體、擔(dān)保模式、資金監(jiān)管和債務(wù)承擔(dān)作出明確的法律規(guī)定，以確保地方政府融資平臺在法治的軌道上運行的更加順利，為地方政府的擔(dān)保行為提供合法性依據(jù)，在法律的指導(dǎo)下實現(xiàn)融資平臺的轉(zhuǎn)型和發(fā)展，使融資活動更加科學(xué)、民主、合法。

6.限制地方政府融資平臺的貸款規(guī)模，避免引發(fā)系統(tǒng)性風(fēng)險。

雖然我國并未規(guī)定地方政府的破產(chǎn)制度，但是為了避免地方政府償還能力差入不敷出的的境況，我們?nèi)匀灰阑加谖慈?。“太大不能倒閉”是指若一家企業(yè)或者金融機構(gòu)大到可以顛覆整個金融體系，該企業(yè)或者金融機構(gòu)破產(chǎn)會引發(fā)系統(tǒng)性的金融風(fēng)險。所以當(dāng)一個企業(yè)規(guī)模大到足以引起系統(tǒng)性風(fēng)險時應(yīng)當(dāng)對其規(guī)模進行限制或者面臨破產(chǎn)時政府應(yīng)當(dāng)積極予以救助以避免其破產(chǎn)從而顛覆和危及到整個金融體系。將該金融原理應(yīng)用到地方政府融資平臺當(dāng)中來看，我們發(fā)現(xiàn)地方政府融資平臺與地方政府關(guān)系密切，過多的貸款增加了融資平臺不能償還的風(fēng)險，若融資平臺不能償還時地方政府依據(jù)擔(dān)保合同會被強制履行擔(dān)保責(zé)任，而地方政府不能償還時中央政府為使地方政府繼續(xù)存續(xù)必然實行救助，由此產(chǎn)生了連鎖反應(yīng)。因此，只要限制地方政府融資平臺的貸款規(guī)模，就可以從根本上截斷連鎖反應(yīng)的源頭，不至于給地方政府和中央政府帶來太大的財政償債支出。

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作者簡介：

李高媛（1993-），女，山西朔州人，山西財經(jīng)大學(xué)2016年（法學(xué)）學(xué)術(shù)碩士研究生，研究方向：經(jīng)濟法.