第一代農民工返鄉就業與養老問題

趙迪

摘 要：第一代農民工是那些上世紀八九十年代進入城市謀生，但戶口仍留在農村的農民工，是我國經濟社會轉型時期孕育的一個新興勞動群體。改革開放后，這些農民工從農村轉移到城市，為我國工業發展、城市建設和農村繁榮做出巨大貢獻。幾十年過去了，第一代農民工已經老去并逐漸走到了“去”與“留”的關鍵節點。本文通過實證研究，對目前第一代農民工返鄉就業與養老困境進行了系統調查統計，分析目前困境產生的原因和成因，進而為解決其返鄉后的就業和養老問題提出對策建議。

關 鍵 詞： 第一代農民工；返鄉；就業；養老；城鎮化

據國家統計局監測報告顯示，截至2016年12月，我國農民工總量達到28171萬人，其中第一代農民工占比為50.3%，50歲以上農民工占比19.2%。隨著農民工代際轉移現象持續發生，很多第一代農民工選擇“葉落歸根”，返回農村開始新的生活。據不完全統計，目前我國已返鄉的第一代農民工人數超過1000萬人，且逐年大幅遞增，預計五年內將形成大規模的第一代農民工返鄉潮，勢必會對農村社會經濟產生深遠影響。為了解第一代農民工返鄉就業與養老情況，農業部軟科學課題組對江西、浙江、山東、河北、陜西、貴州、黑龍江、安徽、新疆9個省（區）29個聯系點開展了調研，結果顯示，第一代農民工“留城不易，回鄉無靠”，返鄉后還將面臨老而無休、老而無安、老而無歡等問題，解決第一代農民工就業與養老問題，政府不能缺位。

一、第一代農民工返鄉就業與養老困境

（一）收入缺乏保障，老而無休

近些年，農民工收入增幅總體呈下降趨勢。2016年農民工群體月均收入為3275元，增速比上年回落0.6個百分點。調研數據顯示，第一代農民工返鄉前平均月收入僅為2854元，低于全國農民工總體收入水平。調研還發現，第一代農民工在城市的務工收入大部分用于子女教育、維持家庭生活開支和寄錢回家蓋房，僅有不到一半形成儲蓄存款。由于儲蓄不足、收入偏低，多數第一代農民工返鄉后愿意推遲“退休”而繼續工作。目前，第一代農民工返鄉后的收入構成主要是“務農收入+務工收入”、“務工收入+贍養費”和“務農收入+務工收入+贍養費”三類。數據顯示，有45.2%的受訪者返鄉后從事農業生產，其中自給性農業生產者占66.7%，商業性農業生產者占23.9%，受雇于農業龍頭企業、種養大戶的占9.4%，務農是第一代農民工返鄉后的主要就業渠道，但以自給自足為主，市場化、合作化程度偏低；務工農戶占受訪者的24.3%，兼業農戶占比較大，其中一兼農戶占77.2%，二兼農戶占22.8%，兼業化經營成為普遍現象；能夠獲得子女贍養費的受訪者占60.7%，每月能夠定期定額獲得贍養費的僅占38.7%，多數受訪者返鄉后難以獲得來自子女的穩定收入。由于基層就業渠道不暢、培訓供給不足、扶持政策乏力，很多第一代農民工返鄉即失業，有16.1%的受訪者返鄉后長期賦閑在家，有68.2%的受訪者返鄉后收入明顯下降。

（二）生活缺乏依靠，老而無安

目前，第一代農民工參保率低，基本處于“裸老”狀態，很多人將面臨老無所依的窘境。一方面，企業追求利潤最大化、勞工費最小化，傾向于逃避為農民工繳納養老保險的義務；另一方面，第一代農民工工作周期短、流動性強、收入不穩定，不愿意繳納養老保險，很多受訪者認為“買養老保險每月都得交錢，不如工資高點實在。”數據顯示，受訪者中養老保險的參保率僅為20.9%，遠低于新生代農民工參保水平，其中工作流動性最強、吸納人數最多的建筑行業參保率最低，僅為3.9%。很多受訪者對養老保險缺乏認識，質疑老了拿不回本，一些地區還出現集中退保現象。在曾經繳納養老保險的受訪者中，有將近24.5%的受訪者在繳納一段時間后辦理了退保手續。第一代農民工對相關養老保險政策缺乏了解，73.2%的受訪者不了解養老保險政策，很多人退休后才開始關注養老保障問題。在制度設計上，對于跨省流動的農民工而言，只能轉移養老保險個人賬戶，不能轉移社會統籌資金，多數農民工在轉換工作崗位后沒有辦法轉移、保持養老保險關系。很多地方農民工的勞動合同是一年期，勞動合同到期時必須退保，退保時農民工只能一次性領回個人繳納部分，而單位繳納部分充入繳納養老保險縣市的地方社保基金。因此農民工不斷變換工作，也就無法拿到用工單位為他們繳納的養老保險金。各地政府在社會保障的實施過程中制訂的繳費標準有所不同，出現各自“畫地為牢”現象。社會養老保險制度的差異性，導致出現養老保險轉移、接續難題。

（三）精神缺乏慰藉，老而無歡

第一代農民工“解甲歸田”后的主要養老方式是自助養老和家庭養老。調查顯示，45.4%的受訪者選擇自助養老模式，36.7%的受訪者選擇家庭養老，多數受訪者認為“靠自己”和“養兒防老”更靠譜，78.5%的受訪者認為進養老院是子女不孝的表現。隨著各地城鎮化進程加快、社會人口結構發生變化，傳統的自助養老和家庭養老模式正在經受巨大考驗：一方面，第一代農民工返鄉就業收入不固定，流動性強，積蓄有限，自助養老缺乏長久保障；另一方面，多數第一代農民工子女外出打工，就近照顧父母難度很大。傳統養老模式受到挑戰的同時，機構養老需求逐漸增多，然而目前基層各類養老機構數量嚴重缺乏，運轉資金不足，服務專業化水平低，無法滿足老人追求晚年安逸生活的多樣化訴求。隨著家中青壯年普遍外出務工，多數第一代農民工返鄉后淪為空巢老人和留守老人，其中一部分還要承擔撫養孫輩的重任。數據顯示，72.4%的受訪者表示自己長期沒有子女陪伴；65.2%的受訪者表示自己需要照看孫輩；48.5%的受訪者表示返鄉后內心空虛失落，一些人因無法適應家鄉環境而再次外出打工或隨子女就地城鎮化。一些受訪者反映，“自己回去了，子女不回去，自己成為留守老人，孫子們又成了留守兒童”。第一代農民工長期在城市務工，導致與親戚鄰里在生活上、情感上長期分離，降低了與傳統鄉土社會的感情凝聚力，弱化了回鄉養老的情感基礎，造成很多第一代農民工返鄉后難以實現社會融入。數據顯示，第一代農民工返鄉后社會參與的主動性和積極性較低，僅有34.5%的受訪者表示平時會參加村民大會或村集體組織的各種活動，32.7%的受訪者表示平時會參與村內公共事務討論，很多受訪者回鄉后難以融入農村人際圈子。

二、第一代農民工返鄉就業與養老問題產生的原因分析

（一）城鄉二元體制下農民工權益的缺失

農民工表面上是一種職業，實際上更是一種制度性身份，正是我國現有的社會制度造就了農民工群體、農民工現象和農民工問題。造成目前農民工就業養老權益缺失的不是單項制度，而是一整套制度設計和安排，包括戶籍制度、社會保障制度、勞動就業制度、人事制度、組織制度、人口遷徙制度、教育制度、財政制度、住房制度以及政治制度等。這些制度從總體上將農民工和市民分離開來，讓農民工成為一個特定的社會邊緣群體。這些制度共同形成了將農民工排斥在外的特殊體制，即農民工體制。農民工體制是城鄉二元體制在非農領域的體現，是計劃經濟在改革開放中重構的產物，具有明顯的排外性、封閉性、滯后性和不公平性。比如，二元戶籍制度賦予每個人以戶籍身份，而且幾乎不能改變，這就造成農民工無法融入城市，只能在體制外生存，變成流動人口，在就業、養老等方面面臨一系列難題。在戶籍制度和與戶籍相連的就業制度下，多數第一代農民工遭受了職業門檻限制，被排斥到次屬勞動力市場上，從事一些市民不愿意干的工作；由于第一代農民工流動性更強、收入不固定、工作不穩定，他們拿不到“五險一金”，不享有任何保險待遇，幾乎完全被排除在社會保障體制之外。在這種農民工體制下，第一代農民工往返于城鄉之間，始終無法實現市民化，不能享受到與城市居民一樣的就業養老待遇，回鄉后又要面臨無業與留守的困境。

（二）城鎮化發展總體水平偏低且不均衡

我國農村人口流動并不總是從鄉村到城市并在城市定居的單向運動，而是城鄉之間的候鳥式遷徙，這種流動模式表明農民的就業生活始終無法真正脫離鄉村。在現行體制下，進城落戶未必一定符合多數第一代農民工的現實需求和最大利益。與新生代農民工期盼徹底離鄉進城并融入城市相比，大多數第一代農民工年老時更愿意選擇返鄉就業和養老，他們更具有返鄉情結，更希望葉落歸根。然而，我國農村就業市場吸納大規模返鄉農民工的作用有限，僅依靠“離土不離鄉，進廠不進城”的農村就地吸納模式已經無法解決第一代農民工返鄉后的生計問題。目前，我國的人口城鎮化率已經過半，城鎮化建設進入中高速發展階段，更多的就業機會和便利的生活條件吸引了大量農村勞動力就近轉移到鄉鎮，返鄉農民工以鄉鎮為核心的就地城鎮化趨勢越來越明顯。隨著城鎮化建設速度不斷加快，以鄉鎮為核心的小城鎮已經成為第一代農民工返鄉就業的新空間和養老的新歸宿，農民工就地城鎮化需求不斷增長。但是和日漸高漲的需求相比，我國的城鎮化總體水平偏低，甚至低于世界城鎮化平均水平。滯后的城鎮化導致大量第一代農民工返鄉后無法向城鎮順利轉移，很多只能滯留在農村就地工作和養老。從空間分布看，我國東、中、西部地區的城鎮化發展水平極不平衡，較為明顯的是中西部地區城鎮化水平偏低，城鎮化發展滯后，而這些地區反而是返鄉農民工數量最集中的區域。隨著我國城鎮就業總量和結構性壓力不斷加大，中小城鎮難以在短時間內承受和消化大規模的返鄉農民工。與此同時，就地城鎮化過程中一系列制度滯后也使大量返鄉農民工無法真正實現市民化，仍要以農村土地作為最后的社會保障，就業與養老困境并未從根本上得到解決。第一代農民工返鄉將帶來新的就業需求和養老需求，這將會影響到新型城鎮化建設步伐，也會影響到以何種質量實現返鄉農民工安居樂業的目標。

（三）勞動力供求結構性矛盾突出

我國經濟的高速增長以及城鎮化的加速發展，為農村勞動力提供了很多就業崗位，增加了農村勞動力的轉移就業量，經濟總量增長的同時也促進了農村勞動力的就業增長。在用人需求猛增的同時，農村勞動力就業難，尤其是轉移就業難的現象仍然存在。造成這一現象的原因不是因為社會沒有用人需求，而是存在勞動力供需結構矛盾，即就業市場從年齡、文化程度、技術水平、工作經驗等方面提出了更高要求，而相較于新生代農民工而言，多數第一代農民工達不到這些要求，只能被動挑選其他人不愿意從事的工作。第一代農民工在城市工作面臨這些問題，返鄉后在鄉鎮打工仍然要面對同樣問題。因為無法滿足市場需求，多數返鄉第一代農民工只能就近從事短工、零工等非正式工作。從勞動力供求結構看，建國之后的鼓勵生育政策造成了勞動力供給嚴重超過了勞動力需求，大量富余勞動力只能向城市轉移。由于自身條件所限，第一代農民工與雇主的權益博弈中，雇主始終處于優勢地位。隨著返鄉潮的出現，農村勞動力開始出現回流倒灌，而農村和鄰近城市勞動力需求并未在短時間內擴增，這種勞動力供求結構失衡將會變得越來越明顯。當前我國經濟正處由高速度、粗放型增長到中速度、質量提高型增長轉變，更多需要發揮科技創新的拉動力和增大科技對增長的貢獻率。然而以科技創新促轉型穩增長的發展道路決定了勞動力就業結構必然要經歷一場調整和升級，高新技術勞動力需求不斷上升，低技術勞動力將面臨著轉型壓力。對于臨近“退休”或已“退休”的第一代農民工而言，無論是就地求職還是就近打工，都會受到這種轉型升級的影響，仍然要面對“有人無工做”的結構性供需矛盾。

（四）家庭裂變和代際分居不斷加劇

改革開放后，我國社會經濟隨之轉型，人口結構發生了變化。自實行計劃生育制度以來，農村人口生育率大幅下降，家庭喪失了家庭成員相互照顧的人口基礎，使得農村“養兒防老”的養老觀念不再具有人口條件。目前出現的“四二一”或“四二二”家庭結構可以形象描繪出家庭裂變對養老模式的沖擊。由于農村家庭結構趨于小型化和核心化，贍養所需要的資金、精力和時間也很難滿足農民工的養老需求，于是出現了“靠兒女”不如“靠自己”、自給性養老等現象。和新生代農民工不同，第一代農民工的行動單位是家庭而非個人，其返鄉就業和養老受到家庭策略的影響，是否“退休”取決于家庭生產周期，受經濟壓力影響而繼續工作、推遲“退休”的現象比比皆是。早期第一代農民工的收入可以在“自己在城鎮，家屬留鄉村”的條件下維持全家生活，隨著城鎮化建設和物價上漲，如今更多的第一代農民工要養育留守孫輩，甚至還要為子女進城、孫輩上學買單，這無形中加劇了第一代農民工的養老負擔。從代際關系角度看，第一代農民工在城市務工掙錢，由于市民化程度低且“鄉土情結”濃厚，年老之際多數會選擇返鄉就業養老；而第一代農民工子女年幼之際進城務工或求學后，在城市文明熏陶下逐漸與鄉土社會斷絕了文化紐帶和情感聯系，開始具備市民化條件，他們多數傾向于在城市長期定居生活。于是在第一代農民工家庭中會出現代際分居，農民工返鄉后長期和子女分離，家庭供養資源越來越少，導致第一代農民工的生理需求和心理需求都難以得到滿足。

（五）土地保障功能逐漸弱化

作為農業的基本生產資料，土地的生產功能毋庸置疑，但是在我國的特殊國情下，除了生產功能外，土地還具有多種保障功能，最典型的是土地還承載著第一代農民工返鄉后的就業保障和養老保障功能。通過農業養老、互惠養老和地租養老等具體形式，土地所具有的生產資料和社會保障雙重功能在一定歷史條件下得到了極大發揮，但是隨著農業產業結構的調整、土地流轉的加速，土地養老的保障功能呈現逐漸弱化的趨勢：子女外出務工，老人在家務農，務農成為第一代農民工返鄉后的主要就業形式，家庭中也逐漸形成了“半工半耕”的代際分工模式，傳統以土地為基礎的生活模式被徹底打破；由于農產品具有體積大、價值低、易腐爛、儲運難等特點，加上農產品市場價格不穩定，產銷信息不對稱，農業生產面臨風險較大；近幾年，農產品價格不斷走低，生產成本逐年提升，農產品經營絕對收益呈下降趨勢，從事農業的比較收益越來越低；隨著土地規模流轉，農村出現家庭無土地現象和土地集中的規模經營趨勢，土地已經不足以承擔起抵御老人全部生活風險的重擔，土地保障出現了虛化現象；土地流轉下，對于失地農民工的經濟補償及其他補償制度還不健全，失地農民的后續生活仍無法保障。代際分工現象出現、農業價格和成本雙重因素擠壓、土地流轉提速，這些因素造成土地不再具有穩定的養老保障功能，第一代農民工并不再是擁有一塊土地就擁有一切保障。

（六）農村精神文化生活的邊緣化

對于選擇返鄉養老的第一代農民工而言，精神慰藉是他們的重要需求之一。與物質需求相比，精神需求往往具有較強的依賴性，而基于農村目前以家庭保障為主的養老方式而言，家庭成員是提供精神依靠的重要載體。除此之外，參與精神文化活動和社會交往也是滿足個體精神需求的重要補充，當家庭成員無法與老人長期生活在一起時，精神文化活動開始具有很強的替代效應。目前，農村文化建設與經濟社會的協調發展不相適應，與農民群眾的精神文化需求不相契合。長期以來的體制性障礙，導致我國農民的主體地位沒有得到足夠的尊重，而以重經濟輕文化的重點方針更強化了文化體系中農民主體的弱勢地位。從個體因素看，第一代農民工在城市居住多年，深受城市先進文化的熏陶，回鄉后難以適應單調的農村文化生活，出現個體文化偏好和文化產品供給之間的沖突；從社會因素看，文化供給和保障的重點是市民而不是農民，政府對農村文化振興重視程度不夠，在還未解決生計需求基礎上，不會將解決文化需求納入議程。盡管政府在統籌城鄉發展方面采取了很多措施，進行了很多嘗試，但重點仍然集中在如何提高收入水平，對于如何統籌城鄉文化發展沒有給予應有的重視。比如，當前農村文化產業的服務對象主要以社會精英為主；農村文化建設投入相對不足，公共文化機構難以運轉；農村文化產品、文化服務供給非常短缺，文化基礎設施落后等。現有城鄉之間的差距不僅表現在物質生活上，更體現在文化方面，第一代農民工返鄉后面臨文化生活匱乏、精神追求難以滿足的困境，會嚴重影響養老質量，造成其精神空虛、“幸福感”下降。

三、解決第一代農民工返鄉就業與養老困境的對策

（一）健全服務體系，拓寬增收渠道

政府應加大人力財力投入，建立可靠、有效、優質、低廉的就業信息服務系統，推進縣鄉基層就業和社會保障服務平臺、中小企業公共服務平臺、農村基層綜合公共服務平臺、農村社區公共服務綜合信息平臺建設，為返鄉第一代農民工就業提供信息與咨詢。政府應鼓勵引導各類勞務中介機構針對第一代農民工年齡偏大、文化水平偏低的特點提供職業崗位、崗位培訓、就業管理等方面的服務，支持企業、合作社等經營主體吸納返鄉勞動力，整合資源建立健全第一代農民工就近進城求職服務體系；各地應逐步加大公共財政支持返鄉第一代農民工培訓的力度，設立職業技能培訓專項資金，根據其就業特點、需求和當地特色編制實施培訓計劃，采取面授、農民田間學校、專家入戶指導等形式開展就業技能培訓；針對返鄉第一代農民工參訓積極性差、支付能力低的特點，可通過發放“培訓券”等方式來調動其參訓積極性；為了促進返鄉第一代農民工在城市積累的資金發揮更大效用，實現長期增值，應探索健全現代農業金融服務機制，發展農民資金互助合作組織，建立涉農貸款風險補償制度，創新農業融資服務方式和農業保險制度。

（二）堅持雙向協同，引導創業創新

要強化政府引導與市場主導的協同作用，營造第一代農民工返鄉創業的良好環境，支持返鄉創業企業與龍頭企業、市場中介服務機構等共同打造創業生態系統。政府應引導部分能力強、資源多的返鄉第一代農民工進入區域專業市場、示范帶和塊狀經濟，鼓勵具有一定資金、技術和經驗的農民工發展休閑農業、林下經濟和鄉村旅游，促進農村三產融合，將城市的發展資源轉化為鄉村的發展動力；要強化回鄉創業第一代農民工的示范作用，通過“傳、幫、帶”輻射帶動其他返鄉農民工依托本村資源就業、創業；各地要開展第一代農民工返鄉情況調研，針對總體狀況和基本需求創建農民工返鄉創業園，并將返鄉第一代農民工作為重要的創業主體加以培植；依托基層公共平臺集聚政府公共資源和社會其他各方資源，組織開展專項活動為第一代農民工返鄉創業提供系統服務；要探索完善第一代農民工返鄉創業社會兜底保障機制，降低創業風險，防止因創業失敗致貧返貧；要引導支持本地龍頭企業等經營主體建立市場化的創業創新促進機制，依托資金、技術和服務激勵返鄉農民工依托其產業鏈創業發展。

（三）完善制度設計，推進保險接續

社會保險是第一代農民工返鄉生活的安全網，要想讓第一代農民工返鄉后衣食無憂，必須擴大其社會保險參保率，落實基本養老保險轉移接續和城鄉保險制度銜接。針對第一代農民工養老保險問題的特殊性，政府應該建立起一種過渡型養老補償和轉移接續制度，將其作為“一攬子工程”推進。比如允許沒有養老保險和退休金的第一代返鄉農民工辦理保險，政府根據自身財力給予一定補助，補貼金額應高于城鄉居民養老保險，低于15年領取養老金的繳費額；進行全國聯網管理，杜絕某些人同時享有養老金和養老補償；應盡快出臺建立返鄉農民工社會養老保險的相關條例和辦法，對統籌范圍、收繳技術、繳納標準、賬戶異地轉移、養老金發放、基金運營管理、保障措施進行統一的規定；提高基本養老保險基金統籌層次，由縣級至市級再提升到省級；要將無勞動能力、無人照料的第一代農民工納入到社會救助范疇，通過最低生活保障制度保障他們的最低生活水平。為了讓后續農民工返鄉后無后顧之憂，政府應大力推動養老保險并軌，盡快推動新農保、城鎮居民養老保險并軌，實現全國統籌，讓返鄉農民工只需要持社保卡，到哪里都能自由繳費、領取養老金。

（四）創新養老模式，實現多元共治

構建多元共治的養老公共服務供給方式，探索適合本地區的互助合作養老、機構養老、社區養老等多種新型養老模式，明確政府、企業、社會組織、村民等主體的權利與責任，增強服務供給的市場化、社會化水平，豐富服務供給渠道和供給內容。各級政府部門應發揮主導作用，強化針對返鄉第一代農民工在養老保障、養老機構、文娛措施等方面的基礎性供給，支持社會性組織通過政府購買公共服務、引入民間資本等形式擴大養老服務的范圍和內容，發揮協調與服務的功能；針對農民工返鄉規模較大的地區，政府應成立專門的農村養老公共服務機構，建立以政府財政補貼為主的多元化農村養老公共服務籌資機制，引導民間資本投資農村養老公共設施建設；鼓勵民辦養老機構在農村推行供養型、養護型、醫護型等多樣化養老服務模式；鼓勵企業開展商業保險、消費式養老服務，滿足返鄉農民工多樣化養老需求；以村組為單位成立老年人社區，探索農村互助式社區養老模式，組織志愿者為返鄉第一代農民工提供幫助，開展各種慰問活動；政府應建立專門、獨立的監管部門，監督農村養老公共服務的供給情況（見圖1）。

（五）豐富文化生活，促進社會融入

要著力破解第一代農民工的“雙重邊緣化”問題，促進返鄉農民工的社會融入，提高其返鄉后的“幸福感”和“歸屬感”。應讓返鄉第一代農民工參與養老公共服務供給決策，表達其真實需求，形成“自上而下”與“自下而上”相結合的雙向互動式決策機制，讓返鄉第一代農民工的文化意愿和生活訴求能得到及時反饋；加強農村公共文化服務體系建設，提升公共文化服務的有效供給，特別針對第一代農民工的特點實施各類文化惠民項目；政府部門要鼓勵公共文化服務多主體生產、供給模式，形成政府與社會良性互動、共同治理的格局，引導第一代農民工返鄉后參與文化產業發展，依托文化搞創業；通過政府購買養老公共服務項目的形式，引導基層非政府組織組建志愿者服務團隊，開展各種文化娛樂活動，幫助返鄉第一代農民工適應鄉村環境，了解鄉土文化，感受鄉里鄉情，豐富精神世界；將第一代農民工中的能人和精英培養成為黨員、在黨員能人中培養村干部，引導第一代農民工參與村級事務管理，調動他們參政議政積極性；通過制訂優惠政策引導第一代農民工投身村級公共設施建設，鼓勵其投資辦廠、興建學校，強化其參與社區建設的幸福感和榮譽感；在返鄉群體較大的地區建立返鄉農民工健康咨詢與法律咨詢中心，確保第一代農民工返鄉后的權益得到切實保障。

（六）加快城鎮建設，強化社會服務

依托農民工市民化，讓有條件的第一代農民工徹底脫離土地進城落戶生活，是徹底解決第一代農民工就業和養老的根本之策。在拉動內需的資金內設立專項資金，用以提升返鄉農民工集中地區的中小城市及其小城鎮基礎設施建設水平；增加中小城市及其城鎮居民社會保障方面的建設投入，為農民工進城就業養老解除社會保障方面的障礙；開展土地流轉制度改革，將進城農民工從土地上解放出來，消除“一腳在城里，一腳在田里”現象，明確耕地和宅基地產權，盤活資本，增加收益；建立和完善與農民工市民化相關的制度法律體系，既要全面推進有利于農民工就近城市化的就業制度、社會保障制度、農地退出制度和住房制度改革，又要完善農民工就業、社會保障、住房和教育等方面的法律法規，使第一代農民工就地市民化的權益合法化；各中小城鎮的政府要不斷提升服務返鄉農民工的意識，加快新型城鎮化建設，強化公共服務水平， 加大對城鎮二、三產業的政策扶持力度，催生更多就業崗位；要著力加強社會參與體系建設，在城鎮公共服務供給方面引入多元參與和競爭機制，加強政府同社會組織在就業服務、法律援助、心理咨詢等方面的合作關系，為農民工隨子女進城就業養老營造和諧的社會環境。

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