城市雙修視角下的存量用地規劃策略

【摘要】我國經濟發展現已進入新常態，城市建設也從增量擴張逐漸注重存量更新。結合湘江東岸城市設計的案例，在城市雙修視角下，從城市功能、道路交通、建筑風貌、生態網絡和文化傳承五個方面重新審視了存量用地規劃

【關鍵詞】城市雙修；存量用地；存量更新

在我國快速的城市化進程中，經過幾十年以人口聚集和建設用地擴張，許多大城市以增量擴張為主的開發建設已基本完成，可用于更新和改造的空間資源越來越少，增量建設成本越來越高，制約也越來越多，原有以增量換發展的模式難以為繼[1]。而“城市雙修”理念正是國家基于轉型期城市發展特征提出的城市更新手段，即城市修補、生態修復，通過保障發展用地、更新存量土地、改造建設空間來修補和修復城市現存問題，以實現城市的集約化發展，是新常態下對城市存量土地和資源進行挖掘、改造和再利用的新方法。在2015年的中央城市工作會議上，習近平總書記指出“要加強城市設計，提倡城市修補”，李克強總理做出了“要通過實施城市修補、解決老城區的功能和活力”的指示。因此城市雙修已成為存量用地更新升級的重要手段，更是實現土地資源供應供給側改革的重要途徑[2]。

1、“存量用地”的概念

存量用地是相對增量用地而言的土地管理概念，城市在增長就必要有增量，城市有歷史，就會形成存量[3]。存量用地通常是指現有城市建設用地中的低效利用的、破產企業閑置的建設土地、需要調整的不符合城市規劃的其他建設土地，通過舊城舊村，老工業區和老企業改造，可以在已有土地中騰出新的用地空間，以收購、收回方式將這部分土地儲備起來，而后依照規劃進行招拍掛方式出讓，也就是具有二次開發利用潛力的土地[4]。

2、湘江東岸湘府路至黑石路片用地項目概況

本次長沙開展湘江兩岸街區層面城市設計，旨在通過城市設計對湘江兩岸存量用地提出規劃改造的具體思路與策略，從而促進城市存量用地優化與更新。項目位于長沙以南的湘江東岸，北至湘府路大橋，東接新開鋪路，南至黑石鋪大橋，西臨湘江東岸，用地面積為225.59公頃。受京廣鐵路分割和大托軍用機場的高度限制，長期以來是長沙濱江地區開發建設的盲區，正是由于開發的限制因素，反而為長沙湘江兩岸預留出為數不多的開敞空間，隨著湘江大道、書院路、黑石鋪路的打通，以及解放垸濕地公園的開發建設，本區域將具有強勁的后發優勢，成為濱江地區重要的開敞空間與活力區域。

地塊內以京廣鐵路為界，以西主要為非建設用地（水域、農田）和自建房用地；以東為城市建設用地，主要包括工業用地、倉儲物流用地、教育用地（已廢棄閑置）、公用設施用地和部分自建房用地。規劃區內建設無序、用地效率低下、形象風貌差、生態界面逐漸被侵蝕，但建成區均為可以更新的存量用地，結合現狀問題，在城市雙修視角下，對該區域的規劃應有新的審視。

3、現狀問題

在早些年城市快速發展過程中，忽視了對該地區的發展，由于缺乏管控，存量用地便成為城市發展的敏感地區和片斷區域。當城市發展到一定階段，這些被忽略區域的規劃矛盾也日益凸顯。

3.1城市功能混雜紊亂

存量用地在形成的過程中呈現的是一種無序生長，如自建房、廠房或站場等相互混合，城市功能較為復雜混亂并逐步退化，布局也不盡合理，導致用地十分零碎和低效。

3.2道路交通不成體系

道路無準確定位，不成系統，交織混亂，有很多斷頭路、回頭路，且與城市道路銜接性較差。停車位不足，肆意停車和占道現象嚴重，進一步削弱了道路的通暢性和可達性。

3.3城市風貌品質低下

建筑多以廠房、自建房和構筑物為主，布局隨意，建設無序，亂搭亂建現象嚴重，在速拆速建的節奏下建筑形式缺乏特色，風貌不協調，也無品質可言。

3.4生態環境破碎退化

低效的片面建設，不注重整體保護，生態環境肆意破壞，生態斑塊不斷被侵占和蠶食，生態空間被割裂，生態價值日漸下降。

3.5文化場所逐漸喪失

存量用地都有一定的歷史周期，有些甚至留下的有著強烈地域文化的歷史元素，但由于保護不力，缺乏傳承，不少代表地域文化的建筑和場地缺乏修繕保護，逐漸被無序侵蝕。

4、城市雙修策略

4.1修復城市功能

當前地塊內公共服務設施和產業設施的缺乏是阻礙城市更新的核心因素，“城市雙修”之一的織補城市，就是把舊區作為一個有機的整體來看待，既要遵循歷史的發展軌跡，又要保持社會生活的穩定，恢復舊區的活力。根據該地塊的特質，一方面是要填補缺乏的公共設施，合理優化公共設施用地比例，增加公共服務設施，如中學、農貿市場等，并保留原有街道辦事處；另一方面要通過植入產業帶動發展，如強化書院路沿線的開發功能，引入文化創意產業、文化交易、培訓等功能，將該區域納入天心區的文化創意產業功能區，激活片區的開發動力。

4.2完善道路體系

交通基礎設施的完善是老城更新的關鍵環節。規劃區的主要道路交通結構已較為完整，但內部道路網密度不夠，因此應重新梳理道路系統，確定道路等級，加強與城市道路的銜接，內部道路形成內循環系統；充分利用現有鐵路下穿口，盡量減少京廣線分割的負面影響，加強東西向的交通聯系。同時結合現有生態底板注入慢行理念，倡導綠色交通出行，構建便捷、經濟的公共交通系統和連續舒適的慢行系統，實現慢行交通系統的全面提升：沿東瓜湖設置慢行道，增加游船和碼頭等休閑交通設施，融入湘江綠地系統和解放垸濕地慢行系統；利用廢棄鐵軌改造成景觀步行道，打造屬于規劃區獨有的“高線公園”。

4.3管控建筑風貌

受建筑控高和場地標高的影響，在湘府路大橋和黑石鋪大橋均可看到建筑屋頂，因此該地區應注重建筑的第五立面設計：根據整體建筑風格建筑以平屋頂為主，大部分設置屋頂花園，同時對建筑體量、建筑色彩和立面材料都提出了管控引導要求；強化規劃統籌，對新建項目管控指引；并加強城市管理，拆除違建亂建，騰出更多的綠化和公共空間。

4.4修復生態網絡

城市雙修的另外一“修”就是生態修復：根據資源稟賦和環境承載力，通過優化城市生產、生活和生態布局，統籌劃定開發界限和生態邊界，抑制城市建設的無序蔓延，保護城市自然山水肌理。京廣線以西的生態修復主要是對現有生態資源重新整合：東瓜湖現已被切成三個魚塘，生態性和景觀性大打折扣，規劃將魚塘隔斷拆除，但保留現有硬質岸界，有利于防洪和游步道的建設；東瓜湖南有部分農田，規劃中作為農田景觀予以保留。京廣線以東則是破除京廣鐵路、湘江南路對本片區用地的切割，形成東西貫通的景觀廊道，盤活片區生態景觀資源優勢。

4.5延續文化傳承

地域文化是地域發展的靈魂，是城市特色打造的基礎，通過復興或注入地域文化，塑造區域品牌，提高可辨識度，是存量用地復蘇的核心手段。受發展建設滯后的影響，規劃區內有較保留了一些近代建筑物（構筑物），原肉類聯合加工廠更是被列入了長沙市第三批歷史保護建筑，但功能上已成為物流、汽修廠房，不利于建筑的長期保護。在規劃中對其采取保護性利用，遠期將置換成展覽館和文體活動館。

結語：

隨著我國經濟發展進入新常態，城市建設趨于理性，存量用地規劃建設也逐漸得到重視。以關注城市轉型和存量規劃為前提的城市雙修理念，與城市存量用地的發展訴求高度契合。本文充分挖掘城市雙修的內涵，通過城市織補和生態修復兩個層面，以湘江東岸城市設計為例，從功能、交通、風貌、生態、及文化五個方面進行城市雙修策略研究，多層次研究存量用地的狀況，但愿能為今后城市轉型發展的理論體系能有所助力。

參考文獻：

[1]歐陽卓，存量開發導向下舊城片區更新策略研究——以西安市碑林區長安路片區為例[J].長安大學，2016.

[2]杜立柱，楊韞萍，劉喆，等.城市邊緣區“城市雙修”規劃策略——以天津市李七莊街為例[J].規劃師，2017-3：25-30.

[3]鄒兵，增量規劃向存量規劃轉型：理論解析與實踐應對[J].城市規劃學刊，2015-5：12-19.

[4]姚存卓，淺析規劃主管部門在存量土地管理中存在的問題與解決途徑[J].規劃師，2009-10：81-84.

作者簡介：

夏博（1984-06-28），男，湖南大學城市規劃專業碩士研究生，工程師，主要從事城市規劃設計工作。