決勝全面小康創新貧困縣退出機制問題研究

[摘要]貧困問題一直以來都是制約我國經濟發展的一大難題。新時代以來，在全面建成小康社會和精準扶貧政策的支持下，我國脫貧攻堅取得了巨大的成就。然而，由于貧困縣對于政府資源產生了過度的依賴，使部分地區一些已經脫貧的鄉鎮仍在占據著國家扶貧資源，造成扶貧資金得不到科學有效的配置。因此，要實現社會的公平正義，堅持扶貧開發和社會經濟的有序發展，有效解決貧困縣存在積極申請、消極退出和退出數量較少的問題，關系到實現全面建成小康社會的百年目標，關系到統籌“五位一體”建設和推進“四個全面”戰略布局，關系到新時代全面建設社會主義現代化新征程。為此，通過國家治理和社會多元參與機制，建立一套完整的貧困縣考核標準、貧困縣退出體系和脫貧后評估架構的行之有效的貧困縣退出機制。

[關鍵詞]貧困縣；退出機制；扶貧資源；公平正義；全面建成小康社會

[中圖分類號]F328.3 [文獻標識碼]A [文章編號]1009—0274（2018）02—0106—04

[作者簡介]孫明遠，男，中共四川省委黨校在讀碩士，研究方向：黨史黨建。

自1986年我國確立貧困縣以來，就開始對中國廣大貧困縣和貧困人口進行大規模的扶貧開發。隨著社會生產力的不斷發展，貧困縣的標準也在不斷發生變化，從最開始1985年確定人均純收入150元到1992年低于400元的縣，全部納入國家級貧困縣，年人均純收入超過700元的，一律退出國家級貧困縣，雖然經過多次調整，貧困縣數量沒有太多變化，在《國家八七扶貧攻堅計劃》確定的重點扶持貧困縣592個[1]；2001年，國家進一步明確重點貧困縣的調整標準，即“631指數法”原則，2011年國家扶貧辦首次以省為單位把調整重點貧困縣的權力下放到省，讓各省依據本地實際情況，按“高出低進、出一進一、嚴格程序、總量不變”的原則進行調整。雖然退出38個縣，又新加了38個，總數沒有發生變化。

過去的五年是極不平凡的五年，全國各族人民在以習近平同志為核心的黨中央的帶領下，為實現2020年全面建成小康社會目標不斷奮進。2016年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于建立貧困退出機制的意見》進一步明確貧困縣退出標準：貧困縣退出以貧困發生率為主要衡量標準。原則上貧困縣貧困發生率降至2%以下（西部地區降至3%以下），由縣級扶貧開發領導小組提出退出，市級扶貧開發領導小組初審，省級扶貧開發領導小組核查，確定退出名單后向社會公示征求意見。[2]目前我國仍然有564個國家貧困縣（包括縣級行政單位區、旗、縣級市）。2017年9月30日，國務院扶貧辦印發《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），為進一步規范貧困縣退出工作，對貧困縣存在的退出真實性和有效性制定根本辦法。[3]貧困縣的數目仍然很龐大，這些貧困縣中不乏一些已經脫離貧困的地區為了繼續享受國家扶貧政策帶來的優惠和幫扶，占據著國家扶貧資源。長而久之，不僅造成扶貧資源的嚴重浪費，同時也讓國家扶貧政策帶來的激勵作用無法真正發揮。因此，建立科學完備的貧困縣退出機制迫在眉睫。

一、貧困縣退出難的原因

（一）貧困縣嚴重依賴政府扶貧政策資金

我國建立貧困縣制度以來，國家不斷加大對扶貧領域的投入，除各種優惠政策以外還有巨額的扶貧資金，一旦入選貧困縣或者說達到國家貧困縣標準就能無償享用國家扶貧資源。這極易引起貧困地區爭先恐后的進國家扶貧名單，就目前而言，我國貧困縣調整周期較長，這就意味著成為貧困縣過后可以長期使用國家政策帶來的福利，獲得政策上的幫助遠比靠自己努力艱苦奮進實現脫貧容易的多。因此，出現了一些地區不以貧窮為恥，反以貧窮為榮的現象，扶貧政策的激勵作用不但沒有發揮反而刺激了當地扶貧干部和貧困人員的惰性心理。致使當地在扶貧開發問題上變得消極待事滿于現狀，經濟發展理念歪曲。事實上，部分貧困地區雖然投入了大量的扶貧資源，扶貧工作也在緊鑼密鼓的開展，卻反而越幫越窮。俗話說“由儉入奢易、由奢入儉難”，一旦貧困縣對國家政府扶貧資源產生依賴性，外加農民只進不退的心理使扶貧改革變得困難重重。

（二）政府主導型扶貧模式影響社會參與失去活力

貧困縣的設置是政府通過制定扶貧政策且利用自身發展的行政層級機構，推動社會資源向貧困縣分配的扶貧政策。[4]長期以來，我們的扶貧政策都是以行政手段推行，以政府為主導，這樣可以減小市場經濟缺陷帶來的不公平問題。和城鎮化過程一樣，以貧困縣為主要著力點的定點扶貧政策同樣也是一種規劃性的社會變遷過程，[5]2011年底貧困縣調整權力下放到各省，由省級行政裁決，給了各縣市爭取貧困縣資格的空間，是否成為貧困縣取決于各縣市主觀程度，這使得本來就很稀缺的扶貧資源得不到應有的作用。隨著國家進一步加大扶貧力度，隨之而來的是更大的財政補貼，為了保住貧困縣這個“金招牌”，一些貧困縣故意虛報人均收入，夸大貧困人數以此獲得國家對貧困縣的認證資格。當取得國家認證資格后隨之而來的中央的、地方的，包括財政、醫療、基礎設施、教育等全方位的支持。而對社會力量來說，國家扶貧項目很難進入，因此社會參與積極性不高。

二、建立貧困縣退出機制的建議

貧困縣退出機制不是簡單的使貧困縣退出，它是一個科學完備的，具有嚴格考核標準的完整體系；是關于嚴格貧困縣申請考核標準、貧困縣退出體系和脫貧后評估的整體過程；是一場關于貧困縣體制的重要改革，也是實現精準扶貧的題中之義。“人民對美好生活的向往就是我們的奮斗目標”，這是我們黨對全國人民作出的莊嚴承諾。十九大指出，進入新時代以來，全面建成小康社會已經由攻堅期轉入到決勝期，“深入開展脫貧攻堅，保證全體人民在共建共享發展中有更多獲得感，不斷促進人的全面發展、全體人民共同富裕”[6]。全國還有564個貧困縣是當前脫貧問題的關鍵，也是解決發展不平衡、不充分這個主要矛盾的重點工程。建立貧困縣退出機制，不僅減輕國家的財政壓力，還可以實現社會的公平正義。但是貧困縣的退出是一個系統龐大的工程，不能操之過急。

（一）明確貧困縣逐步退出原則

1.化整為零原則。化整為零是為了更好的實現精準扶貧，它是實現精準扶貧的題中之義。傳統以縣級為單位的扶貧方式易造成扶貧對象的不明確，往往出現“只見項目，不見受益人”，使得扶貧開發看起來熱熱鬧鬧，其實收效不大。因此，在扶貧領域上要改革工作模式，優化配置扶貧資源的開發。只有不斷縮小范圍，具體落實到村、戶，才能更好的實現精準扶貧，達到貧困縣退出的目標。

2.可持續發展原則。脫貧不是目的，致富才是關鍵。盡管目前部分貧困縣在國家扶貧政策的扶持下實現脫貧，已經符合退出的條件，但是也應注意到，當前貧困地區脫貧后又因沒有致富能力或因病返貧現象突出，貧困縣的退出具有脆弱性和不穩定性；貧困不是吃不飽飯，穿不上衣。目前，我國貧困縣的退出是一種低水平脫貧，解決的還只是貧困地區一些突出的“貧”的問題，對于更深層次的問題還未涉及。習近平總書記指出，在扶貧問題上要堅持扶貧與扶志相結合，解決表層問題不是關鍵，關鍵在于有沒有能力去創造財富，在此方面我們任重而道遠。因此，貧困縣退出必須堅持可持續發展。

3.公正原則。現行的政府行政化的貧困縣認定政策，特別是在調整貧困縣名額的權力下放到各省后，各省調整標準不一樣，給各縣市爭取貧困縣名額提供了可行性，于是在爭戴“貧困帽子”的過程中出現了大量的權力尋租、貪污腐敗現象，不僅消耗了本來就緊張的財政資金，也導致了扶貧資源分配的不公平，損害了政府的公信力，造成社會不良影響。因此，在貧困縣退出過程中，應制定并堅持科學合理的退出標準，嚴格按照程序，堅持有進有退。對于已達到退出標準的貧困縣毫不停留，同時納入新的符合貧困標準的貧困縣，以保證貧困縣退出的公平和公正性。

4.因地制宜原則。貧困縣的退出涉及一個地區經濟發展能力、環境制約因素、貧困群體自身素質等多方面影響，因此要對可能存在的風險和約束條件進行全方位的綜合考慮，并針對其設立相對應的檢測標準和衡量體系。要在實際情況中考察是否符合當地經濟發展實際，深入貧困地區走訪，反應最真實扶貧情況。在此基礎上確立貧困縣退出的標準和程序。為保證退出機制的實施具有較強的操作性，在設立相應的指標和確立退出標準時應盡可能客觀和全面。

（二）嚴格貧困縣退出申請考核標準

1.嚴把扶貧入口。嚴字當頭，在全面從嚴治黨的指導下，在扶貧領域一樣要堅持從嚴治貧，這就要求各級黨組織和政府對申請貧困縣的地區進行嚴格考核，《辦法》指出：“實地考察為主，組織開展實地評估檢查，提出貧困縣退出專項評估檢查結果建議，提交專項評估檢查報告，”[7]以實地考察結果作為一手資料存檔，調查核實貧困縣基本信息、致貧原因、收入情況、生產生活條件等信息，預計其全面收入是否符合標準，對于不符合國家扶貧標準的地區不予貧困縣資格。

2.嚴格程序關口。貧困縣問題困擾農村經濟發展已經很久了，經過多次調整，但是其數量卻沒有太大的變化，一部分原因在程序上沒有落到實處。各級扶貧中心要嚴格按照《辦法》規范工作流程，對退出程序不完整、材料不完備或有明顯缺陷的必須及時修正補充完善，真正做到“應識盡識、應納盡納、應退則退”，確保貧困精準識別。

3.嚴把審查關，做到精準識別。黨委政府高度重視鄉鎮審查工作環節，開展督查“村村到位”，黨委政府組織督查組對各村動態調整工作是否按識別標準、規定程序落實到位開展專項督查，審查不走過場，黨政主要領導親自帶隊入戶審查。

（三）建立貧困縣逐步退出體系

1.貧困縣退出要求精準扶貧。這里的精準扶貧包括兩方面：一方面，扶貧措施準確。貧困的原因受到地形、資源等影響，由于扶貧范圍太廣，受扶貧資源的限制，很難根據不同致貧原因制定有針對性的幫扶措施，建立貧困縣退出機制，易于明確扶貧對象，對癥下藥，量身定制可操作性的幫扶措施。深度挖掘當地優勢，結合市場發展，充分釋放扶貧政策的能量。實現措施到戶，打破原有以縣級為單位的扶貧模式，避免扶貧項目設計脫離當地實際，造成貧困人口難以發揮其主觀能動性，只見扶貧項目，不見受益貧困人口現象發生。要克服這些弊端，必須建立貧困縣退出機制，精準地找到扶貧對象，與貧困戶共同分析致貧原因，按照宜農則農、宜工則工、宜商則商、宜游則游的原則，為貧困戶設計切實可行的扶貧項目，實現項目安排精準。另一方面，資源使用精準。在原有貧困縣制度下，粗放式扶貧方式造成在扶貧資源的獲取上存在徇私舞弊，在扶貧資源的使用上出現報假賬、私挪、損失浪費、貪污侵吞等現象，浪費了大量的扶貧資源。扶貧資金的作用是“雪中送炭”而不是“錦上添花”。[8]隨著脫貧縣的有序退出，扶貧范圍縮小，扶貧對象容易凸顯出來，即針對不同貧困對象的貧困程度及貧困致因制定個性化的幫扶措施，開展有針對性的扶持，使扶持資金和項目直達貧困人口，減少扶貧資源分配和傳遞的中間環節，從而可以實現扶貧資源使用的精準。

2.構建多元參與機制，釋放市場和社會活力。在扶貧工作中，政府依舊應當處于當仁不讓的主導地位，充分運用國家認證能力，通過賦予資格的方式，吸引社會參與，注重完善社會扶貧主體參與的機制空間和外部環境，這也體現了政府主導的扶貧行動具有的開放性。此外，政府要在扶貧過程中正確把握定位。一方面，相關行政主體應當轉變自身在扶貧中的角色，由以往行政手段扶貧過程的主導向引導者和監督者轉變，基層各級政府要成為國家扶貧對象的參與者和受益者向溝通者、協調發展者轉變。作為國家權力的行使者，政府轉變其工作方式，向服務型政府轉變。具體到扶貧領域，政府不能將扶貧領域視為其打造政績工程的手段，相反，政府應將實現貧困地區和貧困人口的減貧脫貧看作一項政治任務和政治責任。當地貧困地區黨組織要發揮領導核心作用，帶領領導干部將工作重心轉移到扶貧開發上。另一方面，合理把握社會力量在扶貧中的地位和角色。扶貧工作不能僅僅靠政府，社會參與蘊含著巨大的力量，要想真正做到藏富于民，就必須愈加重視社會力量在扶貧中的作用，通過大力引導社會力量投入扶貧領域，形成政府積極引導、社會主動參與的扶貧新格局。因此，要為社會參與在制度上和路徑上形成一個良好的外部環境，要在法律上對社會力量參與明確其地位和作用，對積極主動參與的社會力量進行稅收減免、財政補貼等措施，以便吸引更多的社會力量參與進來。同時，要對社會參與投入進行登記，進行嚴格監督，規范社會力量行為。

3.完善信息公開機制，促進公平公正。由于傳統科層的信息傳播與貧困縣準入資格的自行申請息息相關，上級政府缺乏對信息的審核渠道，極易導致信息的失真，與現實中社會情況脫節，使扶貧資源和扶貧政策出現偏差。如何對傳統組織傳播中單一化的科層化操作進行重構，建立一種具體的、可測量的、具有制約性的機制是打破貧困周期的一個必要條件。[9]“沒有調查就沒有發言權”，特別是對貧困縣經濟、文化、基礎設施建設等真實信息、扶貧資源的流向、扶貧人口的變化、信息變化，急需完善信息公開機制。“讓權力在陽光下運行”，扶貧領域涉及利益主體多樣，信息公開機制雖然建立，但是卻沒有發揮其應有效果。扶貧問題關系到貧困群眾的切身利益，通過信息公開，把扶貧相關信息置于公眾的監督之下，減少信息失真帶來的損失，確保扶貧領域的公平公正。第一，利用傳統媒體和新媒體，將二者有機結合起來。自媒體時代，利用微信、QQ、微博等網絡社交平臺快速簡潔的傳播特點，建立扶貧公眾號和官方微博，對扶貧政策、資源使用情況向社會公開。同時當地黨組織和政府要定時召開新聞發布會，接受媒體采訪，在報刊、電視、廣播等傳統媒體上公布。第二，實現貧困縣信息的動態化檢測。通過建立貧困縣信息庫，形成一個系統的網絡，并對此進行實時監控，按照申請的原始資料，按照相關標準，對貧困縣各項數據進行動態管理，及時對不符合貧困縣準入標準的進行清退。

4.建立獎懲機制，完善相關法律法規。貧困縣退出問題難的原因之一就是由于違規成本遠遠低于國家政策帶來紅利，致使一些貧困縣寧愿選擇違規操作擠進貧困隊伍，這樣，伴隨而來的腐敗問題、道德問題和社會問題由此產生。建立獎懲機制，在法律上對違規操作進行嚴厲懲治。第一，就獎勵機制而言，可以對一些貧困縣進行“摘帽不摘政策”，應注重激發脫貧光榮的正能量，讓貧困群眾實現有獲得感、幸福感的光榮脫貧，形成“真脫貧真光榮”的濃厚氛圍。[10]獎勵積極進行社會經濟建設，實現脫貧致富地區可以在一定時間內繼續享受國家政策。第二，就懲罰機制而言，在法律上明確各項退出規定，通過法律的強制力來約束、規范各行為主體，確保各項措施落到實處。同時強調法律面前人人平等，不得“開后門”、拉關系，對違章行為進行公示。

（四）建立脫貧后評估構造

貧困縣退出后并不意味著當地貧困問題已經解決，考察一個地區是否真正達到脫貧標準，應該看其是否有致富能力，是否具有持續發展的能力。首先，建立脫貧后實時監測網絡，對脫貧地區經濟建設按照定期組織調研的原則進行抽樣調查和重點調研，實地評估當地經濟發展現狀，同時精準到村、戶，對貧困人口進行普查、排查和參與式調查，把調查結果作為第一手資料生成調研報告放至貧困縣數據庫中。其次，建立脫貧后致富能力檢測，要把扶貧同扶志結合起來，著力激發貧困群眾發展生產、脫貧致富的主動性，著力培育貧困群眾自力更生的意識和觀念，引導廣大群眾依靠勤勞雙手和頑強意志實現脫貧致富。各級政府要對貧困地區致富能力進行科學評估，防止因病因災和缺乏可持續發展導致的再度返貧。

參考文獻：

[1]《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》[EB/OL].http：//www.cpad.gov.cn/art/2016/7/14/rt_343_141.html.

[2]中共中央辦公廳 國務院辦公廳印發《關于建立貧困退出機制的意見》[EB/OL].http：//www.china.com.cn/guoqing/2017-08/23/content_41461690.htm.

[3][7]國務院扶貧辦關于印發《貧困縣退出專項評估檢查實施辦法（試行）》的通知[EB/OL].株洲市政府網，http：//www.zhuzhou.gov.cn/articles/5570/2017-9/165501.html.

[4]彭小霞.建立和完善我國貧困縣退出機制問題研究[J].理論專刊，2016（10）.

[5]徐勇.深化對農村城鎮化認識十題[J].東南學術，2013（3）：4—8.

[6]中共十九大開幕，習近平代表十八屆中央委員會作報告[EB/OL].http：//www.china.com.cn/cppcc/2017-10/18/content_41752399.htm.

[8]劉英團.貧困縣退出機制應“量身定制”[J].先鋒隊，2016（16）.

[9]（印度）阿比吉特·班納吉，（法）埃斯特·迪弗洛.貧窮的本質[M].景芳譯，北京：中信出版社，2013：225.

[10]強化脫貧光榮的正向激勵[N].人民日報，2017-12-21.

責任編輯：彭銀春