深化農村土地制度改革促進鄉村振興

張占倉

我國是發展中大國，“三農”問題始終是關系國計民生的根本性問題。土地制度改革與農業農村現代化密切相關，與農民收入水平提升速度直接相關。國際經驗表明，沒有農業農村的現代化，就沒有國家的現代化。正是基于這樣的戰略考慮，黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，旨在促進城鄉協調發展，為新時代我國區域平衡發展充分發展提供了歷史性機遇。然而，鄉村振興戰略如何“落地開花”？與深化農村土地制度改革的學理關系是什么？值得進行深入探究。

土地問題始終是改革發展的核心問題

改革開放以來，我國的土地改革從安徽省鳳陽縣小崗村找到了突破口，當時小崗村把集體土地分給農民，鼓勵農民在自己的土地上發展農業，促進了農業快速發展。全國仿照這種做法進行大膽探索與完善，最終形成了聯產承包責任制這種適合我國農村發展的土地制度，解放了農業生產力，推動了農業持續發展，為進一步推進工業化和城鎮化奠定了農業基礎。

20世紀90年代初期，城市大規模建設改革也是從土地制度創新開始的。我國借鑒國外經驗與做法，發揮土地制度特有優勢，在建設資金缺乏的特殊背景下，通過國家控制的土地上市必須進行市場化的“招拍掛”等方法，挖掘土地的市場潛力，為各地發展與建設籌集了巨額資金，有力推動了全國工業化、城鎮化進程。

伴隨全國經濟發展水平的提高，原有土地制度存在的缺陷日益顯現。按照現行土地法規，農村土地城鎮化，只有地方政府征地“華山一條路”可通，農用地轉為城鎮建設用地的差價主要由各級政府支配。據國務院發展研究中心農村經濟研究部計算，這一差價約在30萬億元左右，其中僅二三成用于解決“三農”問題。這導致我國出現了明顯的城鄉之間發展不平衡不充分的問題，農村發展滯后的現象突出。

黨的十九大報告提出：“鞏固和完善農村基本經營制度，深化農村土地制度改革，完善承包地‘三權分置制度。”今年1月15日召開的全國國土資源工作會議釋放兩大信號——政府將不再是城鎮居住用地唯一供應者、探索農村宅基地所有權、使用權、資格權“三權分置”。在這樣的條件下，推動建立多主體供應、多渠道保障、租購并舉的新的住房制度勢在必行。其本質是以深化土地制度改革為支撐，通過供給側結構性改革，向農村供給更加符合國家整體利益并確實能夠提升農民實際收入水平的土地制度，促進城鄉融合發展、協調發展、共享發展，讓實際擁有最寶貴資源的農村和農民，充分享受國家發展水平提高帶來的土地增值紅利，促進鄉村全面振興。

農村土地制度全面深化改革迫在眉睫

現行土地征收和供給制度在保障我國工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻，為改善城鎮居民居住條件、提升城鎮居民住房價值發揮了制度支撐作用。但是，在實踐中也暴露出一系列突出問題，其中，城鄉土地制度不平等是導致城鄉不平衡不充分發展的最重要原因之一。這既與現行法律法規制定缺失、已有法規執行不到位有關，也與政府征地范圍過寬、對農民征地補償標準偏低、安置方式單一和社會保障不足等相關。當前，深化土地制度改革，須切實站在農民的長遠利益角度創新農村土地制度，通過土地制度創新為農民創造與國家發展相適應的穩定的財富來源。目前存在的問題有二：

1.農村土地制度改革明顯滯后，空心村問題突出

從1997年城鎮住房制度改革至今，城市房地產價格升值約20倍左右，而廣大農村經營性建設用地、宅基地等被先后出臺的若干文件約束越來越緊，農村大量閑置的土地資源無法盤活，直接影響了農民的財產性收入。即一方面，大城市土地出讓價格一路上漲，建設用地供給不足的矛盾突出，因此抬高了城市房價，使進城農民“望房興嘆”，新畢業的青年學生“壓力山大”；另一方面，廣大農村經營性建設用地大量閑置，農村宅基地大量空置，浪費了寶貴的農村土地資源。

習近平總書記在黨的十九大報告中指出：“建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。”這一重要講話指明了鄉村振興戰略的制度支撐點是建立健全城鄉融合發展的體制機制和政策體系，以區別于過去城鄉發展出現的“二元結構”現象，加快促進城鄉協調發展與可持續發展。

2.農村集體土地所有權與城市國有土地所有權地位不平等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整及實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的制度性障礙

原國土資源部（現自然資源部）確定，2018年十大任務之一是深入推進農村土地制度改革，增強改革的系統性、整體性、協同性，嚴守改革底線，鼓勵大膽探索，加強指導督察，及時總結經驗，并明確到2020年，城鄉統一的建設用地市場基本建立，兼顧國家、集體及個人的資源收益分配機制基本形成，土地增值收益投向“三農”力度明顯加大，區域城鄉資源要素配置更加公平。

2018年中央一號文件提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權和農民房屋財產權，適度放活宅基地和農民房屋使用權。這是借鑒農村承包地“三權分置”辦法，在總結有關試點縣（市）探索經驗的基礎上，提出來的一個深化農村土地制度改革需要進行探索的新任務。

深化農村土地制度改革之策

實施鄉村振興戰略，是 “三農”工作一系列方針政策的繼承和發展，是中國特色社會主義進入新時代做好“三農”工作的總抓手，是歷史性破解城鄉不平衡不充分發展難題的契機。我們必須立足國情農情，以改革創新為動力，推動農業全面升級、農村全面進步、農民全面發展，譜寫新時代鄉村振興新篇章。

1.盤活農村經營性建設用地資源

在現行制度下，目前大量土地資源仍然在農村。農村基層組織雖然是土地的所有者，但是由于基層組織經營管理土地資源的政策支持不足，使基層組織無法把寶貴的土地資源轉變成為發展的資本。因此，盤活農村土地資源，特別是農村經營性建設用地資源是當務之急。如山東省自2013年啟動大規模土地確權登記頒證工作五年來，確權面積占家庭承包地總面積的98.1%，在全國率先基本完成土地確權登記頒證工作。確權頒證之后，老百姓憑借確權證，可以辦理抵押貸款，打通了資本流向“三農”的重要通道。這些改革舉措盤活了農村經營性建設用地資源，釋放出大量的土地資源價值，也將為城鎮提供更多的建設用地供給，助推城鄉協調發展。如何在總結現有基層試點或者試驗路徑的基礎上，加快農村經營性建設用地市場化改革迫在眉睫，而改革政策逐步明確以后，對未來提高農村經營性建設用地資源的實際價值具有重大意義，對打通城鄉建設用地市場、真正實現城鄉經營性建設用地同地同價意義非凡。

2.加快農村宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”改革

1998年開始，在城鎮土地建設用地資源價值快速攀升，并因為土地升值導致城鎮居民住房快速升值的同時，國家先后多次出臺法規嚴格限制農村宅基地交易。建議通過農村住宅用地國有化，做實住宅用地所有權，加快農村住宅市場化改革速度，徹底放活農村住宅的使用權，明晰農村住宅的產權，消除城鄉住房制度方面的不對稱，讓國家發展帶來的土地升值的歷史性紅利為農民提升財產收益奠定制度基礎。

3.推動農村土地征收制度改革有所突破

現行農村土地征收制度存在城鄉利益分配天平傾向于城鎮的現象，形成了制度性不公平。事實上，針對一些地方政府近幾年在土地征收過程中與農民爭利益的問題，已經出臺或者試行了對農民補償更多的舉措，非常受農民歡迎。農村土地征收制度改革方向非常明確，善待農民就是在征收與拍賣過程中更多地讓利農民，使國家發展的時代紅利也部分地讓農民共享。（本文選自中國社會科學網）