農用地“三權”體系及價值內涵研究

【摘要】作為一個農業大國，制定符合我國國情的農村土地制度對農業經濟的發展至關重要。家庭聯產承包責任制是我國農村土地改革的一大制度創新，而“三權分置”則是繼其后的又一大制度創新，是我國新一輪農村土地制度改革的基本方向。本文在分析“三權分置”歷史演進的基礎上，進一步完善了現有的農用地“三權”體系，即明晰“三權”的權利主體，配置“三權”新的權能內容，并依據新的權能內容，分析、明確農用地三項權利的價值內涵。

【關鍵詞】農用地；“三權分置”；體系；價值內涵

1、“三權分置”的歷史演進

中央人民政府在1950年6月30日頒布了《中華人民共和國土地改革法》，標志著我國封建土地所有制開始瓦解，農民開始享有土地產權，即農民土地所有制。到了1953年，我國土地制度再次變革，開始施行“人民公社”體制，土地逐漸開始歸集體所有和使用，即集體土地所有制。但當時還未出現“土地承包經營權”一詞，更沒有所有權與承包經營權分離的概念。

到1978年十一屆三中全會后，我國農村開始廣泛施行家庭聯產承包責任制，將土地所有權與土地承包經營權分離，集體享有土地所有權，農戶享有土地承包經營權，即“兩權分離”，此為當時農村土地制度改革的最大亮點。在“兩權分離”制度下，農戶通過與集體簽訂土地承包合同，便擁有了對特定地塊的使用權、收益權與經營自主權，這種方式符合當時社會經濟發展的規律，也因此獲取了較高的生產經營收益。

在實行“兩權分離”制度的初期，受計劃經濟體制的影響，農村集體土地所有權的權利依舊很大，盡管將土地承包經營權流轉給了農戶，但是集體土地所有權人依然可以在一定程度上通過行使自身的權利限制土地承包經營權人的自由。因此，從1984年起，隨著中央的一系列政策出臺，土地承包經營權的權能開始逐漸擴大，而集體土地所有權的權能開始減弱，這就逐步給予了農戶更多的權利，在一定程度上保障了農戶的生產收益不受到侵害。從農用地的處分權出發，雖然《中華人民共和國物權法》（以下簡稱“《物權法》”）在第125條中明確規定土地承包經營權人只依法享有占有、使用和收益的權利，但是實際上，承包戶已經獲得了包括不同流轉方式在內的部分處分權[1]。

近年來，隨著城鄉二元格局的逐漸瓦解，越來越多的農民選擇進城工作，導致了人地分離的現象日益普遍。經營農用地不再是農民唯一的收入來源，部分進城務工的農民選擇將其承包的農用地，以不改變用途為前提，暫時流轉給他人經營，因此農用地承包權和經營權實際上已經發生了分置。在此背景下，為了農村經濟的可持續發展，推進城鎮一體化建設，十八屆三中全會審議通過了《2013決定》，標志著新一輪農村土地制度改革的開端。《2013決定》提出“給予承包戶占有、使用、收益、流轉和承包經營權抵押、擔保等權能，同意農戶通過土地承包經營權入股的方式，促進農業產業化經營的發展”，首次從政策上批準土地承包經營權可進行抵押。

直到2014年中央“一號文件”的印發，才正式在文件上呈現出有關“三權分置”的內容。文件中提到“以落實農用地所有權為前提，穩固農地承包權，放活農地經營權，并準允土地經營權可向金融機構申請抵押融資”，標志著農村土地制度改革的基本框架已經形成。緊接著，在印發的2015年中央“一號文件”中要求“加緊完善與農村土地承包有關的法律，以確保當前土地承包關系長久不變為前提，明晰土地所有權、承包權及經營權間的關系”，正式尋求“三權分置”在法律上的回應[2]。

為進一步完善我國農村土地產權制度，推動“新四化”同步發展，2016年10月30日，中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱“《意見》”）。《意見》中進一步完善了“三權分置”的實施辦法，提出需持續探究并完善農村土地集體所有制的有效實現形式，堅持農村土地集體所有權，穩固農地承包權，放活農地經營權，并且要充分發揮農村土地“三權”的各自功能及整體效用，以形成層次分明、結構合理、平等保護的格局。

2、農用地“三權”體系

2.1明晰“三權”權利主體

2.1.1農用地所有權主體

在我國現階段施行的法律中，涉及到農村土地相關的法律有《民法通則》和《承包法》等，但是這幾部法律在農用地所有權主體的稱謂上均有所不同，顯然在農用地所有權主體問題上還未達成統一。直到2007年出臺的《物權法》中才對農用地所有權主體進行了明確規定：“農民集體所有的不動產和動產，均歸本集體成員集體所有”。其中，使用“本集體成員”作為農用地所有權的主體，較“農民集體”等抽象的稱謂而言更加明確，不僅凸顯了成員的主體性，同時也保障了農民的權益不受到侵害。由此可見，“本集體成員”這一稱謂是立法人員深謀遠慮的結果[3]。

2.1.2農用地承包權主體

筆者認為農用地承包權的主體與所有權實質主體一致，即“本集體成員”。集體成員可憑借其身份，通過與集體經濟組織簽署土地承包合同的方式，獲取土地承包經營權。[4]由此可知集體成員的“身份”是關系到每個農戶自身利益的，然而目前還沒有相關法律對成員身份確定問題進行明確規定，導致了生活實踐中經常出現村干部權利較大、司法審查偏差等壞象。

2.1.3農用地經營權主體

“三權分置”的提出，主要目的就在于放活農地經營權，即促進農用地經營權流轉，發展農業適度規模經營。十八屆三中全會審議通過的《2013決定》提出要“在公開市場上激勵承包經營權向農業企業、農民合作社、家庭農場以及專業大戶流轉，以促進多種形式規模經營的發展”。即明確放開了對農用地經營權人的限制，允許農用地經營權主體是多元化的，可以是本集體成員，也可以是非本集體成員[3]。

2.2法定“三權”權利內容

2.2.1農用地所有權內容

占有、使用、處分和收益是農用地所有權的基本權能，只有具備這四項基本權能，才能讓所有權發揮完整的財產功能。當農用地所有權、承包權與經營權三權分置時，農用地所有權已經開始不再完整。土地權利是根據我國當前實際發展情況配置的，既要發揮其自然功能，也要發揮社會功能。因此，“三權分置”的提出是符合權利配置要求的，既預防了農用地私有化的發生，也削弱了農用地所有權的絕對支配權利。從當前實際出發，農用地所有權需配置三項主要權能：終端占有權能、發包處分權能和土地用途監督權能[4]。

（1）終端占有權能。終端占有權能是指農用地所有權人對農地的實際管控能力。保留農村集體的終端占有權能，主要在以下情況中發揮作用：一方面，在承包期內，如果承包方轉為城市戶口，并遷入城市，需將其承包的農用地交還給發包方。若出現不交還的情況，發包方有權收回農用地；另一方面，在承包期滿后，農用地所有權人有權收回土地，并重新發包。此外，該項權能也可為將來處理新三農問題預留彈性空間。因此，從法治角度出發，這類情況的發生都需要終端占有權能，即絕對占有權來發揮作用。

（2）發包處分權能。發包處分權能是指農用地所有權人擁有對農用地發包的處分權，由本集體成員一同行使。發包處分權能只是農用地所有權中處分權的一部分，并不包含出租、轉包、抵押、擔保等處分行為。通過本集體成員對土地的平均分配，農戶取得了具有用益物權性質，且長久不變的土地承包經營權，真正意義上成為了農用地權利主體及農用地流轉決策主體。因此，農用地所有權人并不是農業生產活動的主要參與者。所以，為了預防農用地所有權人損害經營權人的生產性使用權能與經營活動自主權能，不適合給予所有權人過多的處分權。

（3）土地用途監督權能。土地用途監督權能是指農用地所有權人有權、有義務對土地利用現狀進行監督。作為一個人口大國，從公共利益出發，耕地數量、質量和糧食安全問題關系到每一個人，因此必須嚴格監督農用地利用方式，嚴禁承包方搞非農化建設，并在相關政策和法律中予以體現。《承包法》中第十三條明確規定，農用地發包方有義務監督承包方是否踐諾合同約定的用途利用土地，是否合理利用土地，是否盡到保護土地的義務。因此，無論從制度安排出發，還是從實際出發，配置農用地所有權土地用途監督權能是最合適的[1]。

2.2.2農用地承包權內容

農用地承包權的主體是本集體成員，其具有明顯的身份權特征。本集體成員可憑借其身份，通過與發包方簽訂合同獲得土地承包經營權。當農用地所有權與土地承包經營權分離時，土地承包經營權已獲取了部分所有權權能。在“三權分置”政策提出后，此前擁有土地承包經營權的農民有權決定是否將土地承包經營權進行分離，農用地承包權人可以繼續占用、經營承包地，可以將農用地經營權流轉給他人，僅保有自身承包權的身份，也可以申請與發包方解除承包關系。就目前而言，農用地承包權需配置三項主要權能：虛位占有權能、流轉處分權能和財產收益權能[4]。

（1）虛位占有權能。虛位占有權能是指農用地承包權人并不是真正意義上的占有土地。當承包權人將農用地流轉給經營權人時，承包權人已經脫離了對農用地的實際控制，開始由經營權人對農用地進行經營和管理，這種權利的弱化稱為“虛位”。但這并不代表承包權人永久的失去了對農用地的占有權，從法律角度出發，當農用地流轉合同期滿后，承包權人有權收回該農地，承包權人對農用地的占有僅存在于承包后的非流轉期間。從另一個角度出發，農用地承包權人是通過“占有”農用地獲得收益，取得財產性收益才是承包權人的最終目的，而非“占有”，所以筆者稱其為“虛位”。因此，為了保護農用地承包權人的合法權益及基本生活所需不受到侵害，避免農用地出現無人監管的現象，配置農用地承包權虛位占有權能是必不可少的。

（2）流轉處分權能。流轉處分權能是指承包權人承包農用地后，有權對其承包地進行流轉處分。該類處分權是權利主體對“權利”本身的處分，即對某項權利進行保留或轉移處分，而不是對權利的具體對象進行處分。在承包農用地后的非流轉期間，承包權人對農用地的處分并非體現在“經營”上，而是主要體現在“流轉”上：一方面，如果承包權人沒有對農用地進行流轉處分，那么其本身也是農用地經營權人，有權對承包地進行合法經營管理，并獲取收益；另一方面，如果承包權人對農用地進行流轉處分，那么以不違反相關規定為前提，承包權人有權自行決定農用地流轉形式、使用范圍、流轉期限和流轉價格等。

（3）財產收益權能。財產收益權能是指農用地承包權人對其承包地享有收益的權利。承包權人通過流轉農用地經營權獲得的流轉收益，是農用地承包權人的主要財產收益。自2006年我國取消農業稅后，本集體成員無需向所有權人支付任何費用，即可承包農用地。此措施降低了農民的稅收負擔，保障了農民的根本利益。配置財產收益權能的目的也是如此。配置農用地承包權的初衷就在于保障農民的基本生活所需，因此財產收益權能是農用地承包權的重要權能。配置虛位占有權能可確保承包權人對農用地承包的權利不受到侵害，配置流轉處分權能是承包權人獲得財產收益的前提，所以該兩項權能是實現財產收益權能的基礎。另外，財產收益權能還能約束農用地經營權人按照合同支付承包權人規定的流轉費用，防范農用地所有權人侵蝕承包權人的財產收益[5]。

2.2.3農用地經營權內容

從上述對農用地“三權”權屬性質定位可知，“三權分置”中的“置”暗指農用地所有權、承包權和經營權是各自獨立的權利。那么農用地經營權到底是何種新型權利？從增量財產方面考慮，經營權即指人們在其相對占有的生產性財產上，有權享有并處分通過合法自主經營所獲得的增量財產。“三權分置”制度的核心在于放活經營權。必須明晰農用地經營權人應享有的權利內容，通過相關法律條例對其進行保護，才能權衡三權之間的利益關系。從當前實際出發，農用地經營權需配置六項主要權能：相對占有權能、生產性使用權能、經營活動自主權能、經營權處分權能、農業補貼權能和增量財產收益權能[4]。

（1）相對占有權能。占有權能即權利主體有權對權利客體進行管控，相對占有權能則是指經營權人通過與承包權人簽訂流轉合同，在有限時間內獲取的對農用地直接占有的權利。由于該項權利是通過與承包權人簽訂合同獲得的，加之占有時間的有限性，因此稱之為“相對”。農用地經營權人主要是以農用地為基礎，從事相關農業生產活動的，因此，相對占有權能是農用地經營權人行使其他權能的基礎，是經營權權能中的重要權能。配置該項權能的主要目的在于保護經營權人的利益不受到侵害，避免農用地所有權人利用其自身權利將土地收回，使經營活動處于穩定中[5]。

（2）生產性使用權能。生產性使用權能是指在經營權人享有農用地經營權期間，農用地只能用于農業生產，嚴禁借農用地流轉的名義搞非農化建設。生產性使用權能是一項義務權能，對經營權人使用農用地的用途進行了限制，在一定程度上維護了農業生產功能的穩定性。

（3）經營活動自主權能。經營活動自主權能是指以不改變農用地用途為前提，在承租合同約定的范圍內，農用地經營權人有權在經營活動期間，自主選擇農業種植項目，農用地所有權人和承包權人無權對其進行干預。此外，農用地承包權人與經營權人之間僅是合同關系，經營權人的經營項目風險和收益由其自行承擔，與承包權人沒有關系。

（4）經營權處分權能。經營權處分權能是指在遵守相關法律的前提下，農用地經營權人有權對經營權進行處分，其可采用出租、轉包等方式流轉農用地經營權，也可通過抵押、擔保等形式達成融資目的。很明顯，經營權人對農用地的處分屬于二次流轉，所以必須受到相應限制。由中共中央辦公廳和國務院辦公廳印發的《意見》中提出“經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，須經承包農戶或其委托代理人書面同意，并向農民集體書面備案”，即明確了農用地經營權人的經營權處分權能，只要征得承包戶同意，并向農民集體書面備案，就可采取多種方式合法流轉農用地經營權。但是，為了確保土地權利體系不動搖，經營權人在處分經營權時必須是對權利整體的處分，而不能進一步分離經營權或者延伸出更次一級的某種權利。即當土地承包經營權人在流轉農用地時，產生了新型權利“經營權”，其流轉的僅是“經營權”，自身還保留了承包權。但農用地經營權人對農用地的二次流轉與之不同，經營權人流轉的是經營權的全部權利，當其對經營權進行處分后，就該宗流轉農用地而言，經營權人不再享有任何權利[1]。

（5）農業補貼權能。我國在二十世紀五十年代末開始實施農業補貼政策，補貼原則即“種地者獲得補貼”，但是在日常實踐中，通常都是農用地承包者獲得補貼，這實際上對于從事農業生產的經營權人而言是不公平的。因此，國家制定的農業補貼應直接發放給農業經營主體，而非農用地承包者。只要有針對性的將農業補貼落實到實處，這樣才能在一定程度上調動農業經營者經營農地的積極性。

（6）增量財產收益權能。增量財產收益權能是指農用地經營權人對其獲取的增量財產享有絕對的收益權利。農地經營權人通過經營所收獲的農產品，有權拿去市場銷售，也有權自行消費，所有權人無權從經營權人那獲取任何收益。因為農用地所有權人與經營權人之間不存在契約關系，所以農用地所有權人不能從經營權人手中獲取任何收益。同時，農用地承包權人必須根據合同約定的費用，從農用地經營權人處獲得財產收益，并不能直接與經營權人進行經營收益分配[5]。

“放活經營權”是“三權分置”政策提出的主要目的，符合生產關系適應生產力發展的客觀規律。只有明確農用地“三權”間的關系，才能進一步維護“三權”的利益。通過配置農用地經營權相對占有權能、生產性使用權能、經營活動自主權能、經營權處分權能、農業補貼權能和增量財產收益權能，可以從真正意義上保證經營權人的權益不受到侵害，從而繼續推進農業適度規模經營的發展，提升土地資源的利用效率，進而推動我國現代農業經濟發展。

3、農用地“三權”價值內涵

土地價格就是權利的價格，不同權利下的農用地價格是不同的。因此，在上述明確農用地“三權”權利內容的基礎上，本節主要依據各項權利的權能內容，分析權能內容與“三權”價值來源的關系，從而明確各項權利的價值內涵[6]。

3.1農用地所有權價值內涵

在“三權分置”背景下，農用地所有權的核心是發包處分權能，本集體成員可以通過行使所有權，對農用地的使用情況進行管理和控制，但在此情況下，農用地所有權已暫時失去對農用地的使用、收益及部分占有、處分權能，所以其價值并不是完整的農地所有權價值。因此，只有當集體土地被征收為國有時體現出來的價值，才是相對完整的農用地所有權價值，此時的農用地所有權完全具備占有、使用、處分及收益四項基本權能。

在具備這四項基本權能的基礎上，本集體成員通過從事農業生產活動獲取的經濟效益，體現出農地所有權的經濟價值；由于經濟效益是農戶通過使用農用地獲取的，所以農用地又間接給予農戶養老、醫療及失業的保障，此方面體現出農地所有權的社會保障價值；糧食安全是保障我國可持續發展的基本條件之一，而擁有一定質量達標的農用地則是保障糧食安全的最根本要求，此方面又體現出農地所有權的社會安全價值；從土地生態學角度出發，農用地生態系統是由氣候、地形、土壤、空氣、水分及微生物等共同組成的，具有土壤保持、改良土壤、涵養水源、調節氣候和凈化空氣等功能，可知農地所有權又包含生態價值；當農用地用途發生變化時，如轉變成建設用地，所產生的增值收益，則又體現出農地所有權的潛在價值。再從農用地屬性出發，農用地不僅具備自然屬性，還具備社會屬性和生態屬性。由此可知，具備多種功能及屬性的農用地，可為人類帶來多種效益，除了實際使用的經濟價值外，還隱藏著巨大的無形價值。因此，綜上所述，農用地所有權價值應主要包含經濟價值、社會價值、生態價值以及潛在價值，即相對完整的農用地價值。

3.2農用地承包權價值內涵

在“三權分置”背景下，農用地承包權與經營權發生分離時，農戶依然擁有承包權，流轉的僅是經營權。當承包戶將農用地流轉給經營權人后，其就暫時失去了農用地使用及部分占有、處分、收益權能。在農村社保水平較低的情況下，農用地承包權需發揮其所具備的財產收益權能，以維護農戶最根本的生活保障。因此，農用地承包權的核心是財產收益權能，其中，虛位占有權能是承包戶享有財產收益權能的前提[6]。

從實際出發，承包農戶通過流轉農地經營權所獲得的財產收益，即為農用地承包權價值產生的條件。農用地承包權因與農用地所有權分離而產生的絕對地租，加上與農用地肥沃程度、位置遠近相關的級差地租Ⅰ，共同構成了農用地承包權價值。該價值是土地承包經營權價值中的一部分，農用地經營權人通過從事農業生產活動獲得的經營利潤，即為農用地承包權價值的主要來源。

3.3農用地經營權價值內涵

當承包戶將農用地流轉給經營權人后，經營權人在流轉期限內則享有農用地使用及部分占有、處分和收益權能。經營權人通過占有、使用和處分農用地以獲取收益，因此，土地經營權的核心是增量財產收益權能。土地經營權的主體是多樣化的，既可以是農用地承包權人，也可以是農民或者經營大戶等。當經營權人將其相對占有的農用地進行出租、抵押、擔保、入股等經濟活動時，均涉及到農用地經營權價值的評估[6]。

從實際出發，經營權人通過經營農用地獲取的財產收益，即通過在農用地上連續投入資本所獲取的級差地租Ⅱ，就是農用地經營權價值產生的條件。農用地經營者通過從事農業生產活動獲得的經營利潤，就是農用地經營權的價值來源。

4、研究結論

身為一個農業大國，制定符合我國國情的農村土地制度對農業經濟的發展至關重要。作為我國新一輪農村土地制度改革的基本方向，“三權分置”制度符合我國現階段社會經濟發展的規律。

本文主要是在分析“三權分置”歷史演進的基礎上，明晰“三權”的權利主體，配置“三權”新的權能內容，并結合新的權能內容，明確“三權”的價值內涵。從實踐角度出發，在我國當前的社會經濟背景下，對“三權分置”制度進行進一步研究與完善，既可以維護本集體成員的基本權益不受到侵害，還可以通過放活農用地經營權實現土地資源的優化配置。進城務工的農戶通過將農用地經營權流轉給從事農業生產的經營人，既能適應城市經濟發展的快速需求，也能促進我國農業產業化及規模化經營的發展。

參考文獻：

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作者簡介：

惲建平，男，南京師范大學，漢，1980.12，人文地理學；

趙楠，女，南京師范大學，漢，1992.08.18，土地資源管理。