我國PPP項(xiàng)目發(fā)展思考與建議

王新倫

一、PPP概念與意義

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，意即政府和社會(huì)資本合作，PPP是以市場競爭的方式提供服務(wù)，主要集中在純公共領(lǐng)域、準(zhǔn)公共領(lǐng)域。PPP項(xiàng)目通常模式是由社會(huì)資本承擔(dān)設(shè)計(jì)、建設(shè)、運(yùn)營、維護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施的大部分工作，并通過使用者付費(fèi)及必要的政府付費(fèi)獲得合理回報(bào)；目前我國正在實(shí)施新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，立足國內(nèi)，借鑒國際成功經(jīng)驗(yàn)，推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式，對(duì)于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度有重要意義。

二、PPP主要內(nèi)涵

（一）PPP的操作規(guī)則使民營企業(yè)參與到城市軌道交通項(xiàng)目的設(shè)計(jì)和可行性研究等工作中來，不僅可降低投資風(fēng)險(xiǎn)，而且能將其有效率的管理方法與技術(shù)引入項(xiàng)目中，有效實(shí)現(xiàn)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)與控制，降低投資風(fēng)險(xiǎn)，較好地保障國家與民營企業(yè)各方利益，對(duì)縮短項(xiàng)目建設(shè)周期，降低運(yùn)作成本有現(xiàn)實(shí)意義。

（二）采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應(yīng)的政策扶持作為補(bǔ)償，可很好地解決投資收益問題，如稅收優(yōu)惠、貸款擔(dān)保、土地優(yōu)先開發(fā)權(quán)等。通過這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項(xiàng)目的積極性。

（三）當(dāng)前我國PPP現(xiàn)狀與問題。目前我國發(fā)展PPP遇到的問題是社會(huì)資本參與度低致使項(xiàng)目落地率低，其重要原因是PPP項(xiàng)目周期長達(dá)10年以上，社會(huì)資本金被長期占用，資金的投資效率過低，制約了社會(huì)資本方投資PPP項(xiàng)目的熱情。如一個(gè)建設(shè)期3年、運(yùn)營期6年共計(jì)9年的基礎(chǔ)設(shè)施類PPP項(xiàng)目，大約要到第八年才能收回初始投資，剩下1年是項(xiàng)目收益。社會(huì)資本方的資本金被長期占用達(dá)8年之久，7年內(nèi)無法投資其他項(xiàng)目。

其次是目前發(fā)改委和財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫中，中標(biāo)的社會(huì)資本方多是大型國有企業(yè)，PPP作為民間資本參與社會(huì)投資的重要途徑，作用尚未充分發(fā)揮。民間資本參與PPP程度不高的原因除體制、機(jī)制障礙外，與單個(gè)民間資本實(shí)力薄弱也有很大關(guān)系，PPP項(xiàng)目投資金額大、期限長，很多民間資本心有余而力不足。

第三是近幾年P(guān)PP項(xiàng)目快速推進(jìn)的同時(shí)也存在一些參與主體、適用領(lǐng)域、合同手續(xù)、程序不規(guī)范的情況。如有些項(xiàng)目政府承諾回購社會(huì)資本方的投資本金、甚至承諾最低收益、對(duì)有限合伙制基金等股權(quán)投資方式額外附加條款，變相舉債等。另外就是一些地方政府的公信力不高，也是社會(huì)資本不敢參與PPP項(xiàng)目的主要顧慮之一。

三、資產(chǎn)證券化對(duì)PPP發(fā)展的意義

（一）資產(chǎn)證券化有力促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化需要經(jīng)過資信機(jī)構(gòu)評(píng)級(jí)、律師事務(wù)所出具法律意見書、交易所的掛牌審核、協(xié)會(huì)備案等流程，有利于促進(jìn)PPP項(xiàng)目合規(guī)、保證工程質(zhì)量、提高運(yùn)營水平、也能對(duì)地方政府規(guī)范開展PPP項(xiàng)目起到監(jiān)督促進(jìn)作用。另外資產(chǎn)證券化后，政府拖欠付費(fèi)的信息將被公開，因此能督促各級(jí)政府提高履約能力，促使企業(yè)合規(guī)，促進(jìn)PPP項(xiàng)目規(guī)范發(fā)展。

（二）PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化相對(duì)銀行貸款是融資方式的置換。根據(jù)規(guī)定，基礎(chǔ)資產(chǎn)要沒有抵押、質(zhì)押等權(quán)利限制，證券化之前要把貸款還清。因此資產(chǎn)證券化相對(duì)銀行貸款是一種融資方式的置換，不會(huì)加杠桿。

（三）資產(chǎn)證券化可解決PPP發(fā)展難題。對(duì)于PPP項(xiàng)目所遇阻力，如資本被長期占用，民間資本熱情不高，項(xiàng)目不規(guī)范，資產(chǎn)證券化都可在一定程度上幫助PPP項(xiàng)目的發(fā)展。PPP項(xiàng)目的資產(chǎn)證券化是以PPP項(xiàng)目未來收益權(quán)作為基礎(chǔ)資產(chǎn)，發(fā)行資產(chǎn)支持證券，社會(huì)資本方可以提前收回資本金，投資下一輪PPP項(xiàng)目。另外資產(chǎn)證券化讓分散的民間資金匯聚起來，解決了單個(gè)民間資本因?qū)嵙θ酢L(fēng)險(xiǎn)能力差無法參與的問題。

四、推進(jìn)PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的建議

（一）采用PPP及資產(chǎn)證券化模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)。2017年7月，國家發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加快運(yùn)用PPP模式盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)有關(guān)工作的通知》，提出對(duì)擬采取PPP模式的存量基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，可根據(jù)具體情況，通過轉(zhuǎn)讓-運(yùn)營-移交（TOT）、股權(quán)合作等多種方式，將項(xiàng)目的資產(chǎn)所有權(quán)、股權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收費(fèi)權(quán)等轉(zhuǎn)讓給社會(huì)資本，按資產(chǎn)證券化的相關(guān)要求規(guī)范處理，拓寬資金來源，減輕政府債務(wù)負(fù)擔(dān)。

（二）地方政府主動(dòng)對(duì)接為企業(yè)提供多方協(xié)助。PPP項(xiàng)目是政府和社會(huì)資本合作的項(xiàng)目，沒有政府的支持，社會(huì)資本無法進(jìn)行資產(chǎn)證券化。建議各地政府了解PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢和作用，支持企業(yè)進(jìn)行PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化。

（三）在項(xiàng)目開展之初即做好資產(chǎn)證券化準(zhǔn)備。目前大量的新建項(xiàng)目采用的是PPP模式，實(shí)踐中由于一些PPP項(xiàng)目在合同簽署、合同履行、項(xiàng)目運(yùn)作方面不太規(guī)范，對(duì)后續(xù)項(xiàng)目進(jìn)行資產(chǎn)證券化造成了較大障礙。因此，在PPP項(xiàng)目立項(xiàng)之初就考慮到后續(xù)資產(chǎn)證券化的可能，規(guī)范簽約、流程完整、手續(xù)完備，按照發(fā)改委、財(cái)政部、證監(jiān)會(huì)對(duì)于PPP項(xiàng)目資產(chǎn)證券化的相關(guān)文件要求，做好資產(chǎn)證券化的準(zhǔn)備。（作者單位為中國經(jīng)濟(jì)信息社新疆分公司）