我國PPP項目發展思考與建議

王新倫

一、PPP概念與意義

PPP是Public-Private Partnership的英文首字母縮寫，意即政府和社會資本合作，PPP是以市場競爭的方式提供服務，主要集中在純公共領域、準公共領域。PPP項目通常模式是由社會資本承擔設計、建設、運營、維護基礎設施的大部分工作，并通過使用者付費及必要的政府付費獲得合理回報；目前我國正在實施新型城鎮化發展，立足國內，借鑒國際成功經驗，推廣運用政府和社會資本合作模式，對于加快新型城鎮化建設、提升國家治理能力、構建現代財政制度有重要意義。

二、PPP主要內涵

（一）PPP的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的設計和可行性研究等工作中來，不僅可降低投資風險，而且能將其有效率的管理方法與技術引入項目中，有效實現對項目建設與控制，降低投資風險，較好地保障國家與民營企業各方利益，對縮短項目建設周期，降低運作成本有現實意義。

（二）采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，可很好地解決投資收益問題，如稅收優惠、貸款擔保、土地優先開發權等。通過這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

（三）當前我國PPP現狀與問題。目前我國發展PPP遇到的問題是社會資本參與度低致使項目落地率低，其重要原因是PPP項目周期長達10年以上，社會資本金被長期占用，資金的投資效率過低，制約了社會資本方投資PPP項目的熱情。如一個建設期3年、運營期6年共計9年的基礎設施類PPP項目，大約要到第八年才能收回初始投資，剩下1年是項目收益。社會資本方的資本金被長期占用達8年之久，7年內無法投資其他項目。

其次是目前發改委和財政部PPP項目庫中，中標的社會資本方多是大型國有企業，PPP作為民間資本參與社會投資的重要途徑，作用尚未充分發揮。民間資本參與PPP程度不高的原因除體制、機制障礙外，與單個民間資本實力薄弱也有很大關系，PPP項目投資金額大、期限長，很多民間資本心有余而力不足。

第三是近幾年PPP項目快速推進的同時也存在一些參與主體、適用領域、合同手續、程序不規范的情況。如有些項目政府承諾回購社會資本方的投資本金、甚至承諾最低收益、對有限合伙制基金等股權投資方式額外附加條款，變相舉債等。另外就是一些地方政府的公信力不高，也是社會資本不敢參與PPP項目的主要顧慮之一。

三、資產證券化對PPP發展的意義

（一）資產證券化有力促進PPP項目規范發展。PPP項目的資產證券化需要經過資信機構評級、律師事務所出具法律意見書、交易所的掛牌審核、協會備案等流程，有利于促進PPP項目合規、保證工程質量、提高運營水平、也能對地方政府規范開展PPP項目起到監督促進作用。另外資產證券化后，政府拖欠付費的信息將被公開，因此能督促各級政府提高履約能力，促使企業合規，促進PPP項目規范發展。

（二）PPP項目資產證券化相對銀行貸款是融資方式的置換。根據規定，基礎資產要沒有抵押、質押等權利限制，證券化之前要把貸款還清。因此資產證券化相對銀行貸款是一種融資方式的置換，不會加杠桿。

（三）資產證券化可解決PPP發展難題。對于PPP項目所遇阻力，如資本被長期占用，民間資本熱情不高，項目不規范，資產證券化都可在一定程度上幫助PPP項目的發展。PPP項目的資產證券化是以PPP項目未來收益權作為基礎資產，發行資產支持證券，社會資本方可以提前收回資本金，投資下一輪PPP項目。另外資產證券化讓分散的民間資金匯聚起來，解決了單個民間資本因實力弱、風險能力差無法參與的問題。

四、推進PPP項目資產證券化的建議

（一）采用PPP及資產證券化模式盤活基礎設施存量資產。2017年7月，國家發改委印發《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》，提出對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，可根據具體情況，通過轉讓-運營-移交（TOT）、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本，按資產證券化的相關要求規范處理，拓寬資金來源，減輕政府債務負擔。

（二）地方政府主動對接為企業提供多方協助。PPP項目是政府和社會資本合作的項目，沒有政府的支持，社會資本無法進行資產證券化。建議各地政府了解PPP項目資產證券化的優勢和作用，支持企業進行PPP項目資產證券化。

（三）在項目開展之初即做好資產證券化準備。目前大量的新建項目采用的是PPP模式，實踐中由于一些PPP項目在合同簽署、合同履行、項目運作方面不太規范，對后續項目進行資產證券化造成了較大障礙。因此，在PPP項目立項之初就考慮到后續資產證券化的可能，規范簽約、流程完整、手續完備，按照發改委、財政部、證監會對于PPP項目資產證券化的相關文件要求，做好資產證券化的準備。（作者單位為中國經濟信息社新疆分公司）