民族地區社會養老保險隱性債務化解困境分析

任婷瑛 王芳

民族地區社會養老保險隱性債務化解困難主要在于社會養老保險條塊分割，保值增值困；難資金結余地區發展不平衡，難以互劑；人均可支配收入偏低，提高征繳率難度大；地方財政負擔能力弱，財政劃撥困難；國有資產匱乏，財政難以劃撥；教育水平總體不高，政策溝通難度大。

從養老保險隱性債務總量而言，民族地區社會養老保險隱性債務規模只是全國社會養老保險隱性債務之冰山一角，但事實上，截止目前，全國共建立155個少數民族自治地方，其中5少數民族個自治區、30個少數民族自治州、120個少數民族自治縣（旗）， 民族地區在我國的行政區域中占據著不可忽視的比例，從這個層面而言，分析民族地區社會養老保險隱性債務化解困境的深層次原因有利于成功化解全國社會養老保險隱性債務，有利于脫貧攻堅戰略的順利完成，真正實現全面小康。

一、條塊分割，保值增值困難

雖然十八大已提出要建立社保基金投資運營制度，確保基金安全和保值增值，但是源于社會養老保險建立時期對現實問題的妥協，使得我國社會養老保險制度與生俱來就有條塊分割、碎片化發展等缺陷。例如，我國社會養老保險金從征繳、管理到投資，各省（市、區）都有自己的標準和途徑，甚至各個省（市、區）的內部還有多種標準跟途徑。這些缺陷后來滲透到養老金管理中，從而使得社會養老保險資金管理分散，社會養老保險資金投資方面各自為陣，這不僅造成運營效率不高，保值增值壓力大，還增加了投資的風險。條塊分割之下養老金保值增值難的具體原因在于一是可投資產品單一。以貴州省為例，2013年全省養老保險金累計結余數額龐大，僅城鎮職工養老保險和新農保分別累計結余229.54和15.69億元。其中，城鎮職工養老保險累計結余最多。但這只是賬面上的數字，實際上這229.54億元是全省9個市（州）合計金額。假設不考慮市（州）差別，每個市（或州）平均約為25.50億元。但凡對投資略有所知的人士都知道，這樣數額的資金在資本市場可購買的產品多為銀行存款，往往與資本市場、實體經濟相割裂。然而眾所周知，過去十年銀行一年期利率多數在3%以下，而通貨膨脹率平均水平在3.7%，銀行利息收益抵消不了通貨膨脹，這就意味著投資基金在購買力上已經縮水了。二是增加投資風險。從投資角度而言，投資“本錢”越少投資的安全性跟穩定性越差，換而言之，不具備競爭優勢和規模優勢，反而增加了投資風險，這對于“保安全”第一的社會養老保險基金來說不可取。三是增加管理費。每一筆養老保險金的投資從市場的選擇、進入到退出都需要專業化的投資管理機構的專業人員慎重的篩選、細心的考察、精確的評估、準確的預測、及時的把握等等操作，這無疑要產生管理費用，且資金的分散程度和管理賬戶的數目呈正相關，它們最終都要從社會養老保險金投資收益中支出。

二、資金結余地區發展不平衡，難以互劑

在我國的社會養老保險資金結余中，當期結余和累計結余在地區之間差異明顯，這種失衡既存在于省與省之間，也存在于市與州、縣與縣（或市）之間。在現行體制下，地區之間各自為陣，互不調劑使用，即使達到省級統籌的地區，也只在本省內部調劑。這種互不調劑或只在內部小范圍調劑的做法，對于財政本就十分拮據的民族地區，在化解社會養老保險隱性債務方面更為被動與無力，最終得出路要么伸手向中央財政要，要么擠占其他項目資金，要么干脆降低待遇水平，這些方法無疑是將社會養老保險“公平、正義、共享”的理念于不顧，既不科學也不能持久。有資料顯示，截止2012年底，廣東省養老金當期結余600多億，累計結余3000多萬，而與此同時，剔除中央的財政補貼后，有14各省份累計結余約為負2066億元，這意味著半數省份收不抵支，其中含云南省。這背后折射出了一個巨大的養老金積余壓力和收不抵支矛盾并存的尷尬局面。如果現行制度不打破，在這樣的尷尬的局面還將一直繼續下去，民族地區化解社會養老保險債務困難更大。

三、人均可支配收入偏低，提高征繳率難度大

提高繳費標準擴大資金規模也是化解社會養老保險隱性債務的一種有效途徑，而且針對城市居民和新農保，國家為了滿足不同收入水平的人群制定了不同的繳費檔次，但由于民族地區收入水平整體不高，參保人員在進行參保選擇時往往選擇檔次較低的進行繳費，多數在100-500之間。據調查顯示，2014年，貴州省、云南省、廣西壯族自治區、新疆維吾爾自治區全年居民人均可支配收入依次為12371.06、13772、15557元、15097元。實際上這是就全體平均數字而言，如果剔除掉高收入人群，普通百姓的可支配收入要低更多，因此，在這樣的收入水平之下，于參保人員而言，較高檔次的繳費也只是鏡中月水中花，可望不可及。而對于城鎮職工養老保險，28%的繳費比例雖然在全世界不是最高的，但也已經在可承受范圍的上限，倘若再提高職工則將陷入不堪重負之淵。

四、地方財政負擔能力弱，財政劃撥困難

雖然各級財政有對社會養老保險資金支出的托底和設立長期穩定的投入機制的責任，同時，從目前發達地區乃至世界各國在化解社會養老保險隱形債務這一方面的途徑和方法而言，最為有效的途徑之一就是地方財政調整支出結構，提高養老金支出在財政中的比例，然而民族地區經濟落后，財政負擔能力弱，地方財務狀況令人堪憂，財政投入能力極其不足，地方財政在維系急需的項目上已舉步維艱，難以調整地方財政支出向化解社會養老保險隱性債務這一項目傾斜。這樣就使得本來已經很拮據的養老金儲備在化解隱性債務方面更加捉襟見肘，以下為民族地區近五年的財政收入及支出情況對照表（見表一）。

從表一中可知，民族地區四省（區）近五年財政收入都是逐年增加，但支出也是逐年增加，且支出增長的比例大于收入增長的比例，貴州、云南、廣西和新疆財政總收入2014年比2013年分別增加214、184.32、161.89、901.28億萬，與此同時，公共財政支出分別增加459.47、341.76、283.66、263.37億萬，四省（區）無一例外入不敷出，財政資金缺口大，已無力額外在這一項目上實施地方財政劃撥。同期，廣東省財政資金狀況呈現盈余，地方財政收入依次是4515.72、5513.70、6228.20、7075.54、8060.06億元，是貴州省同期財政總收入的3.5-4.7倍。

五、國有資產匱乏，財政難以劃撥

民族地區之所以會有今天的發展與成果，少不了老一輩的艱苦創業和辛勤勞動。讓社會發展果實惠及到老一輩，即是人道主義的做法，也是現代社會文明和社會主義和諧社會所追求的目標。因此，地方政府對養老保險制度變遷帶來的利益損失給與補償， 通過劃撥部分國有資產以填充社會養老保險隱性債務缺口合情合理。從實踐經驗看，通過劃撥國有資產，充實國有社保資金，填充社會養老保險隱性債務，這是當前國際上成功的做法。在近十年國務院政府工作報告中，多次提到通過劃撥國有資產充實國有社會保障資金，也是對此經驗的肯定與借鑒。然而對于民族地區而言，理論上可行在實踐中被倡導的途徑也不現實，因為民族地區國有資產匱乏是一個不爭的事實，所以它山之石可以功玉的效仿于民族地區而言也僅是巧婦難為無米之炊，僅是紙上談兵。

六、教育水平總體不高，政策溝通難度大

政策溝通即指政策傳遞者將可以理解的政策傳遞到政策的接受者，接受者理解、貫徹執行并反饋的整個過程，具體到社會養老保險而言，指的是社會養老保險政策從工作人員到參保對象之間的信息傳遞、理解、貫徹及反饋的整個過程。一般而言，政策貫徹執行的好壞跟政策溝通的好壞成正相關，而在政策和工作人員即定的情況下，一項政策溝通的效果往往取決于溝通對象的受教育程度。事實上，我國目前的社會養老保險隱性債務從構成到化解都非常復雜，從宏觀而言，它涉及到經濟學、人口學、管理學、社會學、統計學、IT諸多學科知識，就微觀方面它還涉及金融、財政、貨幣、證券、投資理財等，因此，要將這樣一門涉及跨學科知識的學科知識通俗易懂地傳遞到老百姓并實現其理解與支持本身難度就極大，而民族地區面臨的溝通對象教育水平更為低下。有數據顯示，2010年其他地區6歲及以上人口平均受教育程度為8.919年，而民族地區僅為8.101年，其中貴州為7.441年，西藏最低為5.278年。 不言而喻，這樣落后的教育水平與濃厚的民風民俗加相互交織在一起，其理解力和接受能力隨之更弱，因此溝通起來更為困難。縱然政府狠下功夫，但民族地區人口不了解政策、不相信政策、不支持政策、對養老保險隱性債務從產生到化解既不理解也不關心，甚至誤解與曲解政策與政府都是普遍現象。

總之，民族地區社會養老保險隱性債務能否成功化解事關民族地區乃至全國機關事業單位養老保險改革的成敗，以此課題進行研究，既是當下機關事業單位養老保險制度改革的需要，也是維護社會公平與正義的需要，更是脫貧攻堅戰略的需要。（第一作者單位為凱里學院經濟管理學院，第二作者單位為凱里學院組織部）