淺析事業(yè)單位預(yù)算編制及執(zhí)行中的問(wèn)題及對(duì)策

宋天衡

許多事業(yè)單位的預(yù)算執(zhí)行較為薄弱，阻礙著單位的健康發(fā)展。因此，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的詳細(xì)研究顯得十分必要。本文從預(yù)算的編制、執(zhí)行、考核監(jiān)督等幾個(gè)方面對(duì)預(yù)算管理方面存在的問(wèn)題進(jìn)行剖析，并借鑒一些行業(yè)在預(yù)算管理方面先進(jìn)的作法，結(jié)合工作實(shí)際，提出相應(yīng)的建議和改進(jìn)措施。

事業(yè)單位 預(yù)算編制

預(yù)算執(zhí)行 預(yù)算考核

事業(yè)單位的財(cái)務(wù)預(yù)算管理是指事業(yè)單位根據(jù)自身事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，為實(shí)現(xiàn)即定的計(jì)劃和任務(wù)目標(biāo)，通過(guò)預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、預(yù)算監(jiān)督、預(yù)算評(píng)價(jià)等進(jìn)行的一系列財(cái)務(wù)管理活動(dòng)，它貫穿于事業(yè)單位預(yù)算的編制和執(zhí)行全過(guò)程。因此，預(yù)算管理質(zhì)量好壞將會(huì)直接影響到事業(yè)單位當(dāng)年工作目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

實(shí)行科學(xué)的財(cái)務(wù)預(yù)算管理可以將整個(gè)單位內(nèi)部的各項(xiàng)資源進(jìn)行整合，將財(cái)務(wù)預(yù)算管理與政府采購(gòu)制度、國(guó)庫(kù)集中支付配套實(shí)施，使財(cái)政資金形成一個(gè)分配使用、管理和監(jiān)督的運(yùn)行體系，提高了財(cái)政資金的使用效益，減少資金沉淀，降低行政運(yùn)行成本和資金的風(fēng)險(xiǎn)。但是在實(shí)際執(zhí)行中，許多單位的預(yù)算執(zhí)行力較為薄弱，嚴(yán)重阻礙著本單位的健康發(fā)展。所以，對(duì)事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算管理的詳細(xì)研究顯得十分必要。本文主要針對(duì)行政事業(yè)單位預(yù)算編制及執(zhí)行較弱的原因及對(duì)策展開(kāi)深入的研究，以供相關(guān)人士的借鑒。

預(yù)算執(zhí)行較弱的原因分析

（l）預(yù)算管理意識(shí)淡薄，缺乏正確認(rèn)識(shí)

預(yù)算管理工作涉及到日常工作的每個(gè)環(huán)節(jié)，與單位中各部門的工作息息相關(guān)。各部門的經(jīng)辦人員既是預(yù)算的提供者，又是預(yù)算的執(zhí)行者。但是有些單位的管理人員及經(jīng)辦人員在認(rèn)識(shí)上存在誤區(qū)，認(rèn)為編制預(yù)算僅僅是財(cái)務(wù)人員單方面的工作，沒(méi)有形成良好的參與意識(shí)；而財(cái)務(wù)人員由于平時(shí)較少參與業(yè)務(wù)項(xiàng)目的討論規(guī)劃和決策，與其他業(yè)務(wù)部門之間缺乏有效溝通，大部分情況下依據(jù)上年數(shù)據(jù)編制預(yù)算，導(dǎo)致預(yù)算編制與預(yù)算執(zhí)行（包括政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行）、資產(chǎn)管理、基建管理等相脫節(jié)。

有些單位在編制申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，不經(jīng)科學(xué)的規(guī)劃，且無(wú)輕重緩急排序，隨意性較大，預(yù)算項(xiàng)目不細(xì)、編制粗糙；有些單位預(yù)算編制則是拼盤子，為編制預(yù)算而預(yù)算，所編制出來(lái)的財(cái)務(wù)預(yù)算缺乏科學(xué)依據(jù)，最終導(dǎo)致預(yù)算編制質(zhì)量低，使得預(yù)算并不具有其應(yīng)有的作用。

（2）預(yù)算編制時(shí)間短，編制不精細(xì)不科學(xué)

由于預(yù)算編制時(shí)間短，審核不充分，容易使得“零基預(yù)算”流于形式。通常情況下，預(yù)算編制是以往年預(yù)、決算數(shù)字為依據(jù)來(lái)進(jìn)行上報(bào)，以致使編制的預(yù)算比較粗糙。甚至有些單位的財(cái)務(wù)部門僅僅只是將各部門上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行簡(jiǎn)單的分項(xiàng)匯總，沒(méi)有召集相關(guān)業(yè)務(wù)部門對(duì)預(yù)算項(xiàng)目進(jìn)行必要的探討和論證，導(dǎo)致編制預(yù)算時(shí)無(wú)法結(jié)合下年度的工作安排以及重點(diǎn)工作的需要來(lái)統(tǒng)籌安排支出預(yù)算，與實(shí)際存在較大出人，影響后期的預(yù)算執(zhí)行和績(jī)效評(píng)價(jià)分析。

就以政府采購(gòu)預(yù)算為例，預(yù)算編制的不精細(xì)往往還體現(xiàn)在對(duì)政府采購(gòu)項(xiàng)目的不科學(xué)審核，以及在政府采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行中忽視資金使用等問(wèn)題上。相關(guān)的采購(gòu)預(yù)算在編制過(guò)程中，所涉及的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)有時(shí)也無(wú)法達(dá)到統(tǒng)一，往往會(huì)出現(xiàn)預(yù)算過(guò)高或過(guò)低的情況，更有甚者，在執(zhí)行中政府采購(gòu)預(yù)算與實(shí)際采購(gòu)還會(huì)發(fā)生極為嚴(yán)重的脫節(jié)。

（3）預(yù)算執(zhí)行力不夠，隨意性較大

各預(yù)算單位在分配和使用財(cái)政資金過(guò)程中，單位內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)分解不合理，導(dǎo)致內(nèi)部各業(yè)務(wù)部門的財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配，影響部門資金的使用效率；在實(shí)際執(zhí)行中，由于編制不科學(xué)，故而使得有些單位預(yù)算追加調(diào)整隨意無(wú)序，嚴(yán)重影響預(yù)算的嚴(yán)肅性。此外，項(xiàng)目支出不設(shè)計(jì)劃，往往前期支出進(jìn)度較慢，到年末支出進(jìn)度加快，尤其是最后兩個(gè)月，更是容易出現(xiàn)突擊花錢現(xiàn)象，由于資金在短期內(nèi)集中使用，其合規(guī)性和效益性無(wú)法得到有效監(jiān)管和保障；更有甚者，部分單位的支出以領(lǐng)導(dǎo)意志為轉(zhuǎn)移，在領(lǐng)導(dǎo)變更后，預(yù)算的執(zhí)行也與編制脫節(jié)。

（4）預(yù)算的監(jiān)督力度不夠，反饋分析體系不健全

事業(yè)單位在預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督過(guò)程中也存在著較多問(wèn)題。部分事業(yè)單位對(duì)預(yù)算的管理仍停留在粗放型水平，缺乏較為規(guī)范合理的預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督方法，現(xiàn)行的監(jiān)督方法比較強(qiáng)調(diào)事后監(jiān)督，難以對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)施全方位、多角度領(lǐng)域地監(jiān)督。部分單位即使有監(jiān)督體系，但監(jiān)督組織體系也較不完善，缺少明確的權(quán)責(zé)分工，監(jiān)督檢查的隨意性比較常見(jiàn)，造成了預(yù)算執(zhí)行的薄弱現(xiàn)象。此外，由于部分單位沒(méi)有實(shí)行預(yù)算執(zhí)行責(zé)任追究機(jī)制，未能將預(yù)算執(zhí)行情況與績(jī)效掛鉤，即使有實(shí)行相應(yīng)的考核制度，但缺乏科學(xué)性和規(guī)范性，使預(yù)算在執(zhí)行中缺乏應(yīng)的約束力。另外，也有些單位對(duì)當(dāng)年的預(yù)算執(zhí)行情況未進(jìn)行差異分析，不能了解預(yù)算運(yùn)行的效果，無(wú)法精確判斷產(chǎn)生差異的原因，弱化了預(yù)算的職能。

應(yīng)對(duì)事業(yè)單位預(yù)算執(zhí)行薄弱現(xiàn)狀的

對(duì)策

（l）加強(qiáng)思想認(rèn)識(shí)，提升預(yù)算意識(shí)

預(yù)算編制和執(zhí)行的順利實(shí)施，要得到單位內(nèi)主要領(lǐng)導(dǎo)的支持，同時(shí)也離不開(kāi)各業(yè)務(wù)部門的協(xié)調(diào)與配合，如政府采購(gòu)項(xiàng)目需要采購(gòu)部門提供；資產(chǎn)的配置需要資產(chǎn)管理部門提供；基建工程項(xiàng)目需要基部門提供，所有這些都是單位預(yù)算編制的基礎(chǔ)，因此不能僅僅局限地認(rèn)為預(yù)算是財(cái)務(wù)部門的事情，各部門都要樹立預(yù)算意識(shí)、全局意識(shí)，各負(fù)其責(zé)、各盡其能，相互配合協(xié)調(diào)。作為財(cái)務(wù)部門，要站在全局的角度謀劃經(jīng)費(fèi)的預(yù)算管理，做好領(lǐng)導(dǎo)的參謀，通過(guò)全面地分析、科學(xué)地論證，把單位的年度計(jì)劃及重點(diǎn)工作落實(shí)到年度預(yù)算安排中去。

（2）提前準(zhǔn)備，加強(qiáng)分析，編制精細(xì)化預(yù)算

由于預(yù)算編制時(shí)間緊，因此可以適當(dāng)提前準(zhǔn)備上年度實(shí)際執(zhí)支出數(shù)，結(jié)合本年度單位的工作任務(wù)和未來(lái)規(guī)劃，正確分析和預(yù)計(jì)本年度預(yù)算執(zhí)行隋況，這是編制本年預(yù)算中一項(xiàng)非常重要的環(huán)節(jié)。收集掌握與編制預(yù)算相關(guān)的因素，如預(yù)算期內(nèi)工作任務(wù)、預(yù)算期變動(dòng)情況、預(yù)算期內(nèi)收支標(biāo)準(zhǔn)的變動(dòng)情況等，通過(guò)對(duì)比分析，找出差異，作為確定預(yù)算的合理依據(jù)。

同時(shí)，提前核實(shí)各項(xiàng)基本數(shù)字，包括人員編制數(shù)、在職實(shí)有人數(shù)、離退休人數(shù)、資產(chǎn)數(shù)量等，通過(guò)審核，確定本年度預(yù)算的基本數(shù)字。通過(guò)以上步驟，再由各業(yè)務(wù)部門提供相關(guān)收支，提交財(cái)務(wù)匯總后，擬出整個(gè)單位的年度預(yù)算方案，再根據(jù)廣泛征求的意見(jiàn)對(duì)預(yù)算方案進(jìn)行修改和完善，形成單位正式的預(yù)算上報(bào)。通過(guò)這樣程序方式，所編制出來(lái)的預(yù)算才全面科學(xué)。

（3）強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行，落實(shí)預(yù)算考核

單位本年度的預(yù)算下達(dá)后，要嚴(yán)格按照二下的預(yù)算數(shù)來(lái)執(zhí)行，對(duì)預(yù)算執(zhí)行實(shí)行剛性控和柔性控制相結(jié)合的原則，對(duì)于預(yù)算批準(zhǔn)的項(xiàng)目支出，要制定科學(xué)合理的進(jìn)度計(jì)劃，并對(duì)各項(xiàng)費(fèi)用支出進(jìn)行具體分解，仔細(xì)審核支出的合理陛，實(shí)行剛性的控制；而對(duì)于日常基本支出內(nèi)容，如辦公用品購(gòu)置，水、電、通訊費(fèi)等則實(shí)行總額控制，以質(zhì)疑、警示等柔性控制方式來(lái)提醒相關(guān)工作人員，查找預(yù)算差異的原因。各業(yè)務(wù)部門和項(xiàng)目負(fù)責(zé)人要顧全大局，密切配合，加強(qiáng)過(guò)程控制，突出管理重點(diǎn)，按狠抓落實(shí)，保證把握好各個(gè)關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算控制的目標(biāo)。

（4）加強(qiáng)監(jiān)督力度，防范資金風(fēng)險(xiǎn)

預(yù)算管理體系與預(yù)算執(zhí)行的內(nèi)部控制有著緊密的聯(lián)系，是確保預(yù)算管理落實(shí)的重要手段。要想更好地落實(shí)預(yù)算監(jiān)督，就必須要抓好事前防范、事中控制以及事后監(jiān)督等方面開(kāi)始。

單位可以建立內(nèi)部預(yù)算管理制度，設(shè)置專門的稽核審計(jì)部門，第三方審計(jì)機(jī)構(gòu)也可納入其中，對(duì)涉及到預(yù)算編制、執(zhí)行等方面實(shí)施嚴(yán)格的審計(jì)，對(duì)檢查中存在的問(wèn)題及時(shí)采取措施予以糾正。預(yù)算執(zhí)行審計(jì)報(bào)告要進(jìn)行適度公開(kāi)，保證預(yù)算執(zhí)行結(jié)果的清晰度與透明度，從而提升預(yù)算執(zhí)行，加強(qiáng)預(yù)算管理的監(jiān)督。

結(jié)束語(yǔ)

總之，預(yù)算編制水平的高低與執(zhí)行的好壞，直接影響到單位的可持續(xù)發(fā)展和綜合效益。因此，一定要正確認(rèn)識(shí)財(cái)務(wù)預(yù)算管理工作，嚴(yán)格遵照相應(yīng)的管理規(guī)范和操作要求，認(rèn)真落實(shí)好預(yù)算編制和執(zhí)行，這樣才能取得最終效果。真正實(shí)現(xiàn)優(yōu)化資源配置、強(qiáng)化單位管理、提高財(cái)政資金的使用效益，降低行政運(yùn)行成本和資金的風(fēng)險(xiǎn)。

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