證券投資基金監(jiān)管問題分析

朱興旺

證券投資基金作為金融市場上重要的投資工具，在促進(jìn)資本形成、穩(wěn)定金融市場、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展，提高資源配置效率等方面發(fā)揮著巨大的作用，對于促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要作用。雨有效的監(jiān)管是發(fā)展證券投資基金的根本保證。隨著我國對證券投資基金監(jiān)管的不斷加強(qiáng)，我國證券投資基金的發(fā)展也逐步科學(xué)化、規(guī)范化、健康化，對促進(jìn)我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了重要作用。但一系列基金管理者違規(guī)操作的發(fā)生，反映出我國基金監(jiān)管方面存在著嚴(yán)重缺陷。更是引起了社會各界對于如何建立一個完善的基金監(jiān)管體制和框架、基金監(jiān)管的手段和途徑等問題的廣泛關(guān)注。

證券投資基金 監(jiān)管

監(jiān)管手段 監(jiān)管體制

我國基金監(jiān)管體制的現(xiàn)狀

我國證券監(jiān)管體制的建立是和證券市場的發(fā)展緊密相關(guān)的，并隨著證券市法進(jìn)程的發(fā)展而不斷完善。目前，我國基金監(jiān)管方面的法律法規(guī)主要有《投資基金法》、《證券法》以及《公司法》、《信托法》等，《證券法》規(guī)定：“國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)依法對全國證券市場實行集中統(tǒng)一管理”，“在國家對證券發(fā)行、交易活動實行集中統(tǒng)一管理的前提下，依法設(shè)立證券業(yè)協(xié)會，實行自律管理。”這意味著，我國投資基金以國務(wù)院證券監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)及其派出機(jī)構(gòu)為監(jiān)管主體，同時輔之以證券業(yè)協(xié)會自律管理。從本質(zhì)上講屬于集中統(tǒng)一的監(jiān)管體制，但這種監(jiān)管體制和以美日為代表的集中型監(jiān)管體制還有很大的差距，實際執(zhí)行效果也大相徑庭。首先，在立法方面，還缺乏配套性的法律法規(guī)，尤其是缺乏有關(guān)投資者保護(hù)等方面的法律規(guī)章；其次，對于監(jiān)管機(jī)構(gòu)的名稱、法律地位和性質(zhì)以及監(jiān)管人員的職責(zé)等未有明確的界定。而美國在1934年《證券交易法》中明文規(guī)定美國證券交易委員會為獨(dú)立的擁有一定立法權(quán)和司法權(quán)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。另外，在行業(yè)自律方面，已有的《行業(yè)公約》只是約定基金行業(yè)成員要守法白律、規(guī)范經(jīng)營、維護(hù)基金持有人的權(quán)利等，但缺乏相應(yīng)的制裁措施，可操作性不強(qiáng)。

我國證券投資基金監(jiān)管存在的問題及分析

（1）法律體系存在缺陷

當(dāng)前我國投資基金法律條文多為原則化的表述，與國際成熟市場的規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)有較大差距，難以從立法角度傘面保護(hù)基金投資人利益，而且其基金管理人與受益人發(fā)生利害沖突的行為形態(tài)萬千，缺乏對實際操作的指導(dǎo)。

（2）外部監(jiān)管機(jī)制不完善

首先，證監(jiān)會的監(jiān)管力度不足。我國對證券投資基金的監(jiān)管已經(jīng)從最初的證監(jiān)會、人民銀行雙重監(jiān)管體制轉(zhuǎn)為由證監(jiān)會集中監(jiān)管的體制，雖然較以前有了很大改善，但是證監(jiān)會監(jiān)管不到位，監(jiān)管力度仍然不足。究其原因，一方面是由于對基金監(jiān)管的重點還停留在對基金行業(yè)門檻和基金業(yè)績的監(jiān)管上，而對于基金的信息披露以及保護(hù)投資者利益等方面，監(jiān)管力度仍然不夠。另一方面則是由于缺乏先進(jìn)的技術(shù)手段和高素質(zhì)的管理人員。

完善我國證券投資基金監(jiān)管的建議

（1）健全基金監(jiān)管的法律法規(guī)體系

國際經(jīng)驗表明，完善的法制是基金業(yè)健康發(fā)展的基本保證。我國的基金業(yè)正面臨一個大發(fā)展時期，應(yīng)借鑒基金業(yè)發(fā)達(dá)國家的立法經(jīng)驗，建立與我國證券投資基金業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的基金法律體系，防止出現(xiàn)無法可依的狀況。在有了完備的法律體系之后，重點在于確保法律的實施，尤其是對基金業(yè)的依法監(jiān)管。

（2）提高政府監(jiān)管的有效性

《證券投資基金法》從法律上確立了中國證監(jiān)會對于證券投資基金集中統(tǒng)一監(jiān)管的合法地位，但在實踐中，證監(jiān)會卻一直不能充分發(fā)揮其應(yīng)有的監(jiān)管作用。在“嚴(yán)格監(jiān)管”與“非嚴(yán)格監(jiān)管”之間，基于自身利益的取舍，監(jiān)管當(dāng)局可能選擇“尋租”，從而背離其監(jiān)管的初衷。因而，想要保證監(jiān)管當(dāng)局實施有效的監(jiān)管，就要對監(jiān)管當(dāng)局實施監(jiān)管行為的人員進(jìn)行約束和激勵。只有使得證監(jiān)會由于實施了嚴(yán)格監(jiān)管的利益所得高于其由于嚴(yán)格監(jiān)管而產(chǎn)生的成本時，監(jiān)管當(dāng)局才能夠盡職工作。所以一方面要在證監(jiān)會監(jiān)管制度的設(shè)計上充分考慮激勵機(jī)制，同時，還要建立基金監(jiān)管責(zé)任制度，對監(jiān)管不力、有違法違規(guī)行為的情節(jié)給予嚴(yán)厲處罰，以提高監(jiān)管當(dāng)局不作為或監(jiān)管不力的成本，依此實現(xiàn)監(jiān)管當(dāng)局人員的盡職盡責(zé)。

（3）提高基金內(nèi)部監(jiān)管的有效性

1.建立基金管理者的激勵一一約束機(jī)制

第一，改革基金管理公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)，實行員工持股制度

為了避免基金管理公司的內(nèi)部人控制問題，除了實行分散的股權(quán)結(jié)構(gòu)、采取擴(kuò)大基金管理公司股東范圍等措施之外，還可以建立基金管理公司員工持股制度。員工持股制度的建立可以減少個別大股東對基金管理公司的直接干預(yù)，實現(xiàn)股東多元化和分散化，有利于規(guī)避基金管理公司利用基金資產(chǎn)向大股東進(jìn)行利益輸送的行為。同時，要在繼續(xù)實行“好人舉手”制度的基礎(chǔ)上，加大獨(dú)立董事在基金董事會中的比例（目前中國規(guī)定為1/3，而發(fā)達(dá)國家多為2/3以上），以此來強(qiáng)化獨(dú)立董事的監(jiān)管職能。

第二，改革基金管理公司收費(fèi)制度

目前，我國的基金管理公司依據(jù)管理資產(chǎn)的規(guī)模提取管理費(fèi)，這使得基金的業(yè)績與基金管理人的報酬沒有直接必然的聯(lián)系。因而，改變?nèi)涨肮芾碣M(fèi)的收取方式，將基金業(yè)績與管理人報酬等因素結(jié)合起來，強(qiáng)化基金管理公司保護(hù)基金投資者利益的內(nèi)在激勵機(jī)制，就顯得尤為迫切。基金管理費(fèi)用的提取應(yīng)當(dāng)有助于建立起一個針對基金管理人的有效的“激勵——約束”機(jī)制。

2.加強(qiáng)基金托管銀行的監(jiān)管

只有對包庇違規(guī)基金的托管銀行的懲罰力度大于托管銀行由于舉報違規(guī)基金公司而喪失后期基金托管權(quán)所帶來的損失時，托管銀行才會選擇舉報基金管理者的違規(guī)行為。加大對包庇基金管理者違規(guī)行為的托管銀行的懲罰力度，可以有效加強(qiáng)托管銀行對于基金管理者的監(jiān)督。此外，還可以考慮增加基金托管銀行對基金管理人違反信賴義務(wù)行為提起損害賠償訴訟的權(quán)利的規(guī)定，同時應(yīng)規(guī)定若基金托管銀行明知或應(yīng)知基金管理人行為違反信賴義務(wù)而不采取適當(dāng)措施，則基金托管銀行的行為構(gòu)成瀆職，應(yīng)與基金管理人一起承擔(dān)連帶責(zé)任。

3.加強(qiáng)基金持有人的監(jiān)管

基金持有人作為基金利益的享有者和損失的承擔(dān)者，是基金管理人違規(guī)操作行為的直接受害者。基金持有人對基金管理人的監(jiān)督是最充分的，不存在代理問題。但由于基金持有人的廣泛性和分散性，只有從制度設(shè)計上減少基金持有人監(jiān)督基金管理人的監(jiān)管成本，才能使基金持有人監(jiān)督機(jī)制具有可操作性。因此，應(yīng)依法保護(hù)基金持有人的訴訟權(quán)力，建立基金持有人利益賠償法律制度，并對其損失做出合理的補(bǔ)償?shù)耐瑫r，采取措施加強(qiáng)基金信息的披露，以降低持有人收集有關(guān)基金信息的成本，從而提高基金持有人事后監(jiān)管的積極性，使基金運(yùn)作置于廣大投資者的集體監(jiān)督之下，以充分發(fā)揮基金持有人的監(jiān)管作用。

（4）強(qiáng)化投資基金業(yè)的自律監(jiān)管

證券投資基金是一個技術(shù)性很強(qiáng)的行業(yè)，需要行業(yè)監(jiān)管來彌補(bǔ)政府監(jiān)管的不足。我國目前有關(guān)投資基金行業(yè)的自律機(jī)構(gòu)都已經(jīng)組建完成。但這些自律性結(jié)構(gòu)缺乏應(yīng)有的激勵機(jī)制和監(jiān)管職責(zé)，在日常的監(jiān)管工作中形同虛設(shè)。應(yīng)適度形成交易所在組織和發(fā)展市場等方面的激勵機(jī)制，加強(qiáng)它在卜市公司、基金的持續(xù)信息披露、市場價格異常波動和一般違法行為查處等方面的監(jiān)管權(quán)責(zé)。同時盡快完善基金公會、證券業(yè)協(xié)會等自律性監(jiān)管機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)和職能建設(shè)，使其在制定基金行業(yè)的職業(yè)操守、監(jiān)管形式、基金的日常運(yùn)作，交流開放式基金監(jiān)管經(jīng)驗，研究基金的發(fā)展戰(zhàn)略和維護(hù)基金業(yè)的利益等方面發(fā)揮主要作用，成為監(jiān)管部門、基金業(yè)及投資者之間的橋梁和紐帶，維護(hù)基金管理公司和投資者的合法權(quán)益，促進(jìn)證券投資基金業(yè)的健康、穩(wěn)定發(fā)展。

（5）構(gòu)建投資基金的社會監(jiān)督機(jī)制

完善的社會監(jiān)督機(jī)制能形成強(qiáng)大的外在約束機(jī)制促使基金管理人的行為趨向理性化、規(guī)范化，是基金市場健康發(fā)展的必要保證。

1.完善信息披露機(jī)制

作為一種大眾化的投資工具，投資者是基金行業(yè)發(fā)展的源泉。開放式基金更要依靠全社會的監(jiān)督來達(dá)到監(jiān)督、約束和規(guī)范基金運(yùn)作的目的。投資者出于保護(hù)自身利益的需求，享有對基金管理人的行為進(jìn)行監(jiān)督的權(quán)力，有權(quán)查閱監(jiān)管機(jī)構(gòu)規(guī)定的內(nèi)容與格式披露的信息，以及為投資人服務(wù)而披露的相關(guān)信息。

2.建立基金信用評級體系

隨著投資基金市場規(guī)模的迅速發(fā)展，建立全國統(tǒng)一的基金信用評級體系顯得尤為重要，基金信用評級應(yīng)由獨(dú)立的信用評級機(jī)構(gòu)來進(jìn)行，根據(jù)基金的風(fēng)險程度、盈利性、流動性和安全性等，模仿債券評級的方法，依賴基金的經(jīng)營業(yè)績、投資政策與目標(biāo)、基金管理人的業(yè)務(wù)水平、基金組合投資的效益和風(fēng)險等對投資基金進(jìn)行綜合的信用評級。

3.發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用

媒體作為社會信息的載體，在對投資基金市場的監(jiān)督方面有著十分明顯的優(yōu)勢。在加強(qiáng)基金監(jiān)管的過程中，媒體的力量是不容忽視的，應(yīng)從法律上保障媒體對于基金相關(guān)信息的報道權(quán)與批評權(quán)，同時加強(qiáng)媒體從業(yè)人員的財經(jīng)知識水平，以增強(qiáng)基金的有效監(jiān)管。

證券投資基金的健康發(fā)展離不開監(jiān)管，也只有在實施有效監(jiān)管的條件下才能促進(jìn)基金行業(yè)的發(fā)展。我們應(yīng)在健全法律體系的基礎(chǔ)上，增強(qiáng)政府機(jī)構(gòu)的監(jiān)管力度、加強(qiáng)行業(yè)自律組織的建設(shè)、完善社會監(jiān)督機(jī)制、加強(qiáng)基金內(nèi)部監(jiān)管，促進(jìn)其快速、健康發(fā)展。

[1]姚鳳閣，我國投資基金市場監(jiān)管模式選擇

[2]易有祿，英美投資基金監(jiān)管體制及其對我國的啟示

[3]郭鋒，證券法律評論

[4]齊斌，證券市場信息披露法律監(jiān)管