論PPP模式的法治完善

李強

PPP模式的理論與實踐背景

（1）PPP的法律界定

聯合國發展計劃署（1998）認為，PPP是指政府、營利性企業和非營利性組織基于某個項日而形成的相互合作關系的形式。中國政府把PPP翻譯成“政府與社會資本合作”，足政府與社會資本為提供公共產品或服務而建立的以授予特許經營權為基礎，以利益共享和風險共擔為特征的“全過程”合作關系。

（2）PPP的經濟學解讀

按照傳統經濟學理論，城市基礎設施成本高，私人資本投入意愿低導致市場失靈；而成為公共產品后，難以克服公共產品壟斷性、權力尋租等問題，表現公共產品效率低、成本高、質量和服務使公眾不滿意，導致政府失靈。面對“兩失”問題，由政府與企業合作提供公共產品就成為合乎邏輯的選擇和嘗試。

按照組織經濟學的理論，PPP是雜合組織（hybrid organization）在公共部門的擴展。公私合作雙方既相對獨立又相瓦依賴；既有著科層制所沒有的激勵機制和靈活性，又有著市場所沒有的行政管理控制力。隨著社會的發展，公眾對公共服務勢必要求更高，PPP必將是公共部門適應未來經濟社會形勢的重要模式。

（3）PPP模式應用的根本原因

英國“公共私營合作”的融資機制足當前PPP模式的起源。當英國政府為解決經濟衰退和公共支出的“兩座大山”，運用PPP模式度過了危機。日前中國某些地方政府債務負擔嚴重，財政資金吃緊，公共部門財政困難。我國推廣運用PPP模式正是為了保持公共投資規模，克服地方政府短期償債壓力的重要政策導向。

當前我國PPP模式問題表現

（1）政策規定交義沖突

一是法規政策依據不足。缺少高層次的PPP立法，法律配套制度不完善是PPP項目進度緩慢的根本原因。二是法規政策規定相瓦矛盾，部門權責交義。三是在土地政策方面，受限于國有資產的管理規定，社會資本即便中標，也必須按照土地管理的規定程序，項日公司一般無法自行取得土地的使用權。

（2）社會資本參與度低

PPP模式在中國的推廣關鍵在于將社會資本引入公共事業，從而克服政府財政資金壓力，并發揮企業管理和服務方面的專業優勢，使人民能享受到更加優質的公共服務，推進國家治理體系和治理能力的現代化。但現實卻事與愿違。首先，PPP項目本身時間長、投資收益不穩定；其次，政府缺乏與私人資本的合作經驗，風險分擔機制不完善；最后，我國又缺乏有效的評估機構和監督機制，最終導致民間資本參與少、央企國企參與多的現實。

PPP模式的法制構建

（1）PPP法律屬性和原則的再認識

1.PPP模式法律屬性再認識

對于一個法律關系，必須首先明確其法律性質，才能明確其適用法律及糾紛救濟途徑。PPP模式是一個復雜的組織及運行過程，界定PPP模式的法律屬性必須分階段、分豐體。對于政府參與的合同性質的界定，重點應辨析政府在合同履行過程中是行使行政管理職的公權力機關能還是按協議約定履行權利義務的商務主體。在PPP項目實施過程中，當政府行使管理、服務、監督等職能時形成的法律關系應為行政法律關系；當政府作為合同一方主體，按合同約定行使合同權利、履行合同義務時，雙方是平等的商事主體，所形成的是民事法律關系。因此PPP項目合同本身應為民事合同，糾紛救濟途徑是民事訴訴訟或仲裁。這不僅有利于保護合同相對方的合法權益，同時有利于加強對政府的監督，實現政府進一步簡政放權。

2.強化契約精神

PPP作為私人資本與政府合作的模式，雙方精減合作是必要條件。尤其是在該領域相關法律法規還未完善的情況下，必須強化契約精神，堅持平等、互利、誠信等基本原則。政府和社會資本應當在“風險共擔、利益共享”這一機制下進行合作，對于PPP項目實行終身問責制。合作過程中虛引第三方機構對雙方履約情況進行全程考核，特別強調對地方政府的履約考量，并將政府違約率納入地方政府績效考核體系，對違約的地方政府實行暫停PPP項日申報等經濟性懲罰。

（2）凝聚立法共識，細化操作細則

習近平同志說，凡屬重大改革都要于法有據。健傘的法律制度環境是PPP模式賴以生存的基礎，我國應當制定統一的PPP法，完善法律法規政策體系。對于PPP立法應當既要把握立法關鍵內容，又要明確PPP土地項目可操作流程和細則。

（3）規范市場準入，加強社會監督

建立健全PPP社會資本準人制度。選擇合適的社會資本是PPP模式最關鍵的環節。社會資本準入標準應當包含以下三點：一企業資金實力與項日規模相適應；二具有較高的行政管理水平和科技創新能力；三注重長期穩定pI報和社會聲譽。

建立行之有效的監督體系。出臺PPP項目的相關標準，建立違規、違約退出和懲罰機制，不論是地方政府、國有企業還是民營企業，在整個PPP項日推進過程中，只要被發現有違規、違約操作，立刻叫停，并建立項日替補準人機制。盡快制定咨詢機構的資質認定、收費標準及選用PPP咨詢機構相關辦法。培育和促進第三方專業評估機構的發展，使其成為PPP項目的潤滑劑、預警器，能夠有效促進PPP在中國的健康發展。

[1]王天義.《全球化視野的可持續發展目標與PPP標準：中國的選擇》.摘自《改革》2016年第2期.

[2]周懷龍、周鵬、劉印剛.《激活土地整治-池春水——聚焦山東濟南首個PPP土地整治項目》.摘自《中國國土資源報》.2016-06-12.