中科院非法人單元存在的問題與對策

李文邦

中科院非法人單元成立以來，在發揮頂層設計和綜合集成優勢，促進科技成果轉化，服務國家創新發展戰略，支撐中科院發展改革決策等方面取得了很多成績，但在日常管理和運行過程中，一些非法人單元存在缺少監督、疏于管理的問題。

非法人單元 問題 對策

非法人單元（或稱非法人單元、非法人團體，英文umncorporated society）一般指不具有法人資格的組織或機構。在一般概念里，非法人單元主要包括：企業、事業單位和社會團體法人的非獨立核算的分支機構，合伙組織以及不具備法人資格的各類聯營組織，行政機關法人所屬內部各部門。非法人單元與法人相比較，具有兩個特點，一是不能以自己的名義獨立承擔法律責任，二是非法人單元沒有自主經營權，沒有獨立的人事、資產和經費。

非法人單元的現狀

隨著知識創新工程的推進，中科院建立了一大批非法人單元。這些非法人單元設立的主要目的就是為了發揮非法人單元組織靈活，快速反應，有利于凝聚創新和集成各要素特點，統籌協調或開展一個法人機構難以單獨完成，需要跨所、跨部門進行的科技創新活動。故此，非法人單元一般都是一些協調單位多、跨度長、體量大的重大任務，其主要任務是匯聚夸單位力量管理和實施，積極爭取為國家重大專項發展的前瞻部署，是中科院管理體制上的一次重要創新。

非法人單元一般應由兩個或兩個以上研究所共同組成，也可由研究所與大學、企業、地方或國外機構等聯合共建。非法人單元的建設應與科技布局調整和科技創新戰略行動計劃實施緊密結合，與承擔國家重大科技任務或與地方、企業合作緊密結合，有利于優勢集成和科技資源共享。

非法人單元存在的問題

盡管依托單位為非法人單元的正常運行提供了必要的條件保障，但是非法人單元在內部監管、人財物管理、組織治理機構等方面仍存在一些問題。

（l）依托單位對成立地方法人的非法人單元的內部監管職能有待加強

據了解，部分非法人單元注冊了地方法人，部分具有獨立銀行賬號，更有個別的非法人單元既注冊地方法人，又有獨立銀行賬號。這些非法人單元相對獨立，在以其地方法人名義獨立進行日?；顒印㈤_展對外經濟活動時往往依照地方政府相關規定，未得到依托單位及時、有效的監管。

（2）非法人單元內部的組織治理結構有待進一步完善

1.部分非法人單元未按要求成立理事會或領導小組等領導機構。這類非法人單元主要以依托單位名義開展工作，決策由依托單們直接決定，未成立理事會或領導小組等機構，造成非法人單元自身管理失位。

2.部分非法人單元雖設立了理事會，但未按期召開、或未制訂理事會章程、或未明確議事規則。這類非法人單元理事會領導及成員發生部門或職務變更，未及時改選理事會，沒有按期召開理事會。

3.部分非法人單元負責人未經主管部門發文聘用或負責人已到期，尚未續聘。中科院機關機構改革后，非法人單元的主管部門發生了變更，部分非法人單元未能及時與主管部門聯系，導致其負責人未進行相應調整。

（3）非法人單元在人、財、物管理方面，存在漏洞與風險

人事管理方面。部分非法人單元外聘人員未簽訂三方具體工作協議，未明確三方需要協商確定的相關內容。

經費管理方面。非法人單元的經費目前未納入依托單位真實性、合法性審計計劃中，未按規定執行中科院審計全覆蓋要求。

資產管理方面。部分注冊了地方法人的非法人單元，未明確約定資產權屬與重要資產處置，未按照文件和共建協議執行。

（4）非法人單元的發展遇到阻礙與瓶頸，不能發揮應有的作用

盡管非法人單元為國家和院重大科技創新活動做出了突出貢獻，但隨著經濟和社會的發展，其發展也遇到了瓶頸，導致其與其他科研單元之間的差距越來越大。

加強和改進非法人單元管理的對策

（l）定期分類評估，完善獎懲機制，創新組織管理模式

主管部門應根據相關文件精神，針對不同類型非法人單元的特點和情況，充分聽取共建各方的意見，進行定期分類評估。對評估優秀的，給予表揚和獎勵；評估結果不合格的，責成整改；對整改后仍不能達到要求的，予以撤銷。

分類評估既要突出非法人單元的“一般特點”和“管理原則”，也要結合不同類型非法人單元的具體特點和實際需求。圍繞“科學管理、健康發展”主題謀劃設計方案，通盤考慮非法人單元各個環節運行的銜接配套，破除阻礙非法人單元健康發展的不利因素，營造健康有序的科研環境。

（2）進一步強化依托單位的監管職能，明確權責，規避風險

近年來，隨著黨風廉政建設和反腐敗工作不斷加強，國家對科研院所的監管力度也不斷升級。依托單位應積極加強內部監督和管理，重點是依托單位需要加蓋公章、承擔法律責任及合同管理相關事項，包括非法人單元對外開展經濟活動、聘用人員等，形成權界清晰、分工合理、責權一致、運轉高效、制度保障的職能體系，真正做到該管的管住管好；不該管的不管不干預，切實提高監督管理科學化水平。

（3）加大非法人單元人、財、物方面管理力度，堵塞漏洞

非法人單元應加大在人事、經費、資產方面的管理力度，堵塞漏洞。首先，在人事管理方面，要規范人事合同管理，簽訂三方具體工作協議，避免履約風險；其次，依托單位應按相關文件要求，在進行真實性、合法性審計的時候，將所屬非法人單元的經費納入到審計計劃中，做到全覆蓋；最后，非法人單元應抓緊時間理清資產權屬，對已經歸到地方法人的資產積極采取有效措施，并在共建協議或理事會章程中補充約定資產權屬，有效維護中科院利益。

（4）針對成立了地方法人的非法人單元，由主管部門制定具體管理辦法

中科院鼓勵研究所根據國家戰略需求和科學發展前沿，與其他研究所、大學、企業、地方等聯合共建非法人單元，條件成熟的可以成立了地方法人，這樣更有利于服務區域經濟。

針對這類成立了地方法人的非法人單元，應由主管部門制定具體管理辦法，既要充分考慮依托單位和共建單位之間的平衡，又要在科研項目管理、人員評價與薪酬激勵等方面予以全面統籌考慮。只有這樣才能在最大發揮成立地方法人的非法人單元的潛能基礎上，降低由于管理風險，防范管理漏洞。

[l]中國科學院非法人單元機構管理辦法（試行）科發人教字[2010]30號