當前政府采購政策性功能發揮的幾點思考

王成

從政府采購制度發展歷程來看，制度建立初期一般較為注重采購資金的節約、防治腐敗等基本問題，但發展到一定階段后往往更注重發揮政府采購在支持技術創新、節能環保、中小企業發展等發面的政策性功能。尤其是當前我們正處于市場化、信息化的關鍵時期，更應該積極主動地發揮政府采購的政策性功能，促進經濟社會更加協調健康發展。

政府采購

政策性功能 GPA 發揮

概述

政府采購作為公共財政支出管理的一種重要方式，從經濟學角度來看，政府采購是一種特殊的經濟行為，體現了國家對經濟活動的有效干預，具有很明顯的公共政策屬性。政府采購政策性功能源于其公共政策屬性，通過利用政府采購在市場中所占有的巨大份額，對特定對象予以扶持，具有引導資源合理配置、促進產業結構升級的功能。

我國自建立政府采購制度以來，政府采購的角色已經從單一的財政支出管理手段向宏觀調控的政策工具轉變，政府采購在提高資金使用效益、促進經濟社會發展等方面取得了顯著的成效。優先購買本國產品的政策逐步確立，節能環保清單不斷更新，促進中小企業發展的采購框架基本形成，政府采購與經濟社會和諧發展的聯系更加緊密。

發達國家政府采購政策性功能的定位

美國是較早建立政府采購制度的國家之一，至今已形成較為完善的政府采購制度體系。如：《購買美國產品法》確定了本國產品在政府采購中的優先地位；《中小企業法》旨在保護中小企業（弱勢企業），幫助其獲得政府合同，增強市場競爭力。此外，美國政府采購政策中還體現了增加就業、保護環境、節約能源、照顧特殊產業等政策目標，政府采購制度總體上服務于國家宏觀管理和社會治理的目標。

英國在政府采購實踐中一直秉持“物有所值”的基本原則，所謂物有所值，是要綜合評估每一次采購的成本和效益，既要充分考慮價格因素，又要考慮采購標的質量、運營成本甚至環保成本等，以獲得最佳采購效果，英國政府一直要求各部門和公共機構采購都要做到物有所值。

日本作為GPA（《政府采購協議》）的成員國，是最早加入的國家之一，但日本的政府采購市場開放卻經過很長一段時間，在GPA非歧視原則框架下，日本充分利用國內法律、GPA例外條款，保護國內產業發展和國內供應商利益。此外，日本還利用其民族文化傳統和原產地規則保護和扶持國內企業，促進產業創新升級。

當前我國政府采購政策性功能發揮存在的主要問題

（1）采購當事人對政府采購政策性功能認識不足。

政府采購不僅規范著政府購買行為，同時也體現了國家的經濟戰略和政策優先方向。但在采購實踐中，采購當事人（采購人、代理機構、監管機構等）往往將節約財政資金，預防腐敗作為采購成效的重要評判標準，對政府采購政策性功能的發揮認識不足，片面追求低價采購，或出于局部利益考慮抵觸政府采購政策性功能的發揮，致使政府采購未能全面發揮應有的效果。

（2）政府采購政策功能體系建設還不完善，操作實施規則還不夠細化。

2003年頒布實施的《政府采購法》，其中第九條和第十條首次以立法形式明確了政府采購的政策性功能。2015年3月正式實施的《政府采購法實施條例》進一步指出，要“通過制定采購需求標準、預留采購份額、價格評審優惠、優先采購等措施，實現節約能源、保護環境、扶持不發達地區和少數民族地區、促進中小企業發展等目標”。政府采購政策性功能的法定地位雖然得以確立，但配套實施細則尚不完善，采購實踐中缺乏可操作性的具體指引，如：“本國貨物”如何有效的界定？扶持中小企業發展，如何認定中小企業？預留中小企業采購份額是否有強制性的措施等等。

（3）政府采購結構不健全，采購規模絕對值相對較小。

我國《政府采購法》只確認了國家機關、事業單位和團體組織三類采購主體，并沒有將國有企業納入我國政府采購主體的范圍，但實際情況是，國有企業是我國極為重要的財政實體，往往是大買賣、大工程的締造者，國有企業的資金投放對國民經濟發展更具有宏觀的導向性。此外，由于《政府采購法》和《招標投標法》之間的關系還沒有完全理順，工程項目占整個政府采購規模的比重相對較小，致使我國政府采購規模與世界平均水平還有很大的差距，制約了政府采購政策性功能的發揮。

（4）加入GPA的談判進程暫時擠壓了政府采購政策性功能的發揮空間。

我國于2007年12月正式啟動加入GPA的談判，在談判過程中，財政部于2007年印發實施的《自主創新產品政府采購預算管理辦法》、《自主創新產品政府采購評審辦法》和《自主創新產品政府采購合同管理辦法》三個旨在促進自主創新的政府采購文件引起了歐美等GPA發達成員方的注意，認為其違背了GPA非歧視性原則。在面臨淡判壓力的情況下，為平衡各方利益，我國自2011年7月1日起暫停執行上述三個自主創新文件規定，直至目前，政府采購在促進技術創新方面還未找到更為有效的手段。

事實上，通過政府采購推動自主創新、促進中小企業發展是歐美發達國家，尤其是GPA成員方的普遍做法。歐美發達國家的政府采購制度運行已逾百余年，我國政府采購制度僅從1996年開始試點，加之我國是在經濟全球化，市場開放化的背景下構建政策采購制度體系，政府采購政策性功能不得不受制于GPA談判進程的影響，發揮空間受到擠壓。

對策與建議

（1）提高對政府采購政策性功能的認識，實現政府采購工作重心的有效轉變。

充分發揮政府采購的政策性功能，要求我們在采購實踐中切實轉變低價中標的慣性思維，按照物有所值的原則，努力實現節約財政資金與發揮政府采購政策功能的有機統一。要進一步加大學習宣傳認知的力度，重新深刻審視政府采購工作的重要意義，逐步將政府采購工作的重心從具體采購操作、節約資金向發揮政策功能、實現市場導向作用、落實國家有關產業政策等方面轉變，不斷拓展政府采購工作的廣度和深度。

（2）完善政府采購制度體系，細化政策性功能的操作指引。

健全完善的法律制度體系是政府采購政策性功能發揮的前提和保障，因此，要順應政府采購發展的內在規律，盡快建立以《政府采購法》和《政府采購法實施條例》為框架的制度體系，研究完善政府采購政策功能的實施辦法和實現方式。要加快制定國貨產品標準，培育全社會國貨消費意識；建立中小企業認證制度，推動政府采購支持中小企業發展辦法盡快出臺；加大綠色采購力度，提高節能產品和再生利用產品比重等。

（3）充分借鑒發達國家政府采購實踐經驗，增強政府采購政策性功能的可操作性。

在經濟全球化深入發展的背景下，政府采購政策功能逐步從國內擴展到國際范疇，成為維護國家主權、增強國家競爭力的有效手段。隨著GPA成員國對我國政府采購市場關注度的提高，目前直接采用清單制或單一政策實施途徑的辦法已受到極大制約。因此，要充分借鑒發達國家政府采購實踐經驗，有效利用GPA對發展中國家的特別條款，設置合理門檻價，循序漸進開放我國政府采購市場；逐步將政府采購從單純注重節約資金向物有所值方向轉變；制定落實政府采購例外條款，實現規模對等開放等。

[1]中華人民共和國國務院.中華人民共和國政府采購法實施條例.2014.

[2]賈康，王桂娟.中國加入《政府采購協議》（GPA）的挑戰與策略[M].上海：立信會計出版社，2015.

[3]艾冰.歐美國家政府采購促進自主創新的經驗與啟示[J].宏觀經濟研究，2012，（1）：13-20.

[4]王叢虎.論政府采購政策功能發揮及執行評估[J].招標與投標，2013，（11）：4-6.