社區教育納入基本公共教育服務的必要性及策略選擇

李珺　賈凡

摘要：2014年教育部等七部委的《關于推進學習型城市建設的意見》中，雖然指出了社區教育與公共服務的關系，但是也未對社區教育納入基本公共服務體系采取實質性措施。根據現階段我國經濟發展水平和社會進步程度，有必要將社區教育納入基本公共教育服務范圍。這符合國際社會的普遍共識和通行做法。社區教育的基本公共教育服務可以理解為在經濟和社會發展到一定階段和水平情況下，以實現社區居民綜合素質和生活質量的提高以及促進社區治理這一根本目的，以政府為主導提供公共財政經費投入等一系列與社區教育發展密切相關的基本支持條件和保障。現階段納入基本公共教育服務范圍的社區教育范疇，主要是將由政府和社會提供適應大多數社區居民需求的公益性社區教育部分。社區教育納入基本公共教育服務的重點策略是，根據國情設定社區教育財政投入的國家基本標準，各地在保障國家基本標準的基礎上，依據當地經濟社會的發展和財政能力適當可拓展范圍和提高標準。國家可在發達地區先行先試社區教育納入基本公共教育服務。

關鍵詞：社區教育;基本公共教育服務;財政投入;策略選擇

中圖分類號：G720? ?文獻標識碼：A? ? 文章編號：1009-5195（2018）06-0064-08? doi10.3969/j.issn.1009-5195.2018.06.008

*基金項目：國家社會科學基金2013年度教育學青年項目“推進社區教育基本公共服務均等化研究——基于上海的實踐”（ CKA130191）。

作者簡介：李珺，助理研究員，上海市教育科學研究院職業教育與成人教育研究所（上海 200032）;賈凡，博士，中國浦東干部學院辦公廳（上海 201204）。

一、引言

基本公共教育服務主要是指在教育領域由政府提供或保障的全民平等享有的最低水平的公共服務相關的制度安排。教育與經濟社會的發展密不可分，隨著經濟實力的增強和人民生活水平的提高，勞動年齡人口規模結構改變以及人口老齡化速度加快，人們多樣化的教育需求被不斷催生，從而引發教育需求的結構性變化。《國家教育事業發展十三五規劃》提出：保障基本民生，實現全體人民共同邁入全面小康社會，迫切要求完善基本公共教育服務體系。所以，基本公共教育服務范圍在順應經濟社會發展的需要中不斷拓展和擴容，以充分反映經濟社會改革與發展態勢對教育的新期待。

過去的五年，基本公共教育服務的范圍有了進一步拓展，學前教育、高中階段教育、中等職業教育、特殊教育納入基本公共教育服務。可以發現，公共教育服務的范圍和覆蓋面在不斷擴大，這既是教育改革和發展的重大推進，也是認識在不斷深化的過程。

但另一方面，我們也看到，目前對于基本公共教育服務的理解比較狹義，更多地限定在學校教育和普通教育領域。實際上，社區教育是教育系統重要的組成部分，與其他教育類型不同的是：社區教育與基本民生、底線民生、熱點民生問題密切相關，其意旨在促使社區內所有人享有平等的教育機會與資源。在當前社會由生存型向發展型轉型期，社區教育在維護社會穩定、促進社會治理上的功能和地位日益凸顯，并且對于滿足人們適應經濟和社會發展的基本的或個性化的學習需求，以及實現建設學習型社會、學習型城市的重要戰略亦起著舉足輕重的作用。但到目前為止各級各類政府對于發展社區教育的重要性和緊迫性仍未引起充分認識和足夠重視，社區教育尚未納入到基本公共教育服務的保障范圍，在政策層面對于社區教育的保障還很不足。比如在教育部等七部委于2014年聯合出臺的《關于推進學習型城市建設的意見》中雖然指出了社區教育與公共服務的關系，但未將社區教育納入基本公共教育服務等硬性保障系統，因而較少能得到長期性、穩定性、規范性的一系列制度支持，為其繼續發展壯大帶來一系列瓶頸問題，繼而直接影響學習型社會、學習型城市理念的貫徹落實。有必要將社區教育納入基本公共教育服務，以獲取穩定的和可持續的公共資源保障，打造出各類滿足于人們需求的社區教育公共服務產品，從而不斷擴大公共教育的服務范圍與能力。

二、社區教育納入基本公共教育服務的必要性

1.國際趨勢：國際社會普遍共識和通行做法

隨著國家經濟實力的增強和社會進步，教育公共服務的范圍和覆蓋面不斷擴大，從19世紀40年代到“二戰”前這一階段，西方發達國家注重義務教育的普及和推廣;“二戰”后直到20世紀80年代，教育公共服務呈現出以義務教育為中心，向兩頭延伸的趨勢，義務教育年限延長，學前教育、部分職業教育和培訓被納入教育公共服務范圍（中國教育科學研究院，2012）。

在人文主義的深刻影響下，西方國家將受教育權和學習權視作公民的基本權利，重視為不同民族、年齡、性別和社會背景的每一位居民提供平等的教育機會，同時特別關注那些處于社會底層、被邊緣化的弱勢人群，認為社區教育應納入基本公共教育服務范圍。這體現在聯合國頒布的重大政策文件中以及一些重要表述中。如1948年12月聯合國大會決議通過的《世界人權宣言》第26條指出：“人人都有受教育的權利”;1966年12月通過的《經濟、社會和文化權利國際公約》強調“人人有受教育的權利，教育應鼓勵人的個性與尊嚴的充分發展，加強對人權和基本自由的尊重，并應使所有的人都能有效地參加自由社會”。 20世紀60、70年代開始，在聯合國教科文組織的推動下，終身教育、終身學習、學習型社會三大教育思潮在國際社會廣為傳播，時任聯合國教科文組織成人教育計劃科科長的保羅·郎格朗（Paul Lengrand）指出：終身教育是要把社會所有的教育和培訓機構及其渠道進行整合，以使人們在“其生存的所有部門，都能夠根據需要而方便地獲得接受教育的機會”。

毫無疑問，在“社區教育納入基本公共教育服務”這一問題上，國際社會早已形成共識，而且在實踐層面作出各種探索，已成為國際上通行的做法。許多發達國家主要通過立法的形式，確保政府把社區教育的機構、組織、功能、活動、設施、經費等納入社區基本公共服務的范圍。

日本的財政經費，主要來源于中央和地方。對自上而下的社會教育，日本提供了強有力的財力支持與保障。特別是“地方交付稅”制度（即地方財政轉移支付制度），其是為了消除不同地區之間因經濟發展水平不同而導致的教育經費上的不平衡狀態，從而促使各地區的教育得到均衡發展，保證地方財政的有效運行及均衡發展。

北歐國家民眾教育經費投入大部分主要來自政府的補貼，很少一部分來自學生繳納的學費。政府補貼主要由中央、省、市三級政府分擔，其中包括了教師薪俸的1/2、行政費用及設備費用的1/3，以及校舍修繕及保養的補助費（李艷云，2014）。芬蘭的民眾大學主要由政府成人教育中心和民眾教育協會舉辦，其教育經費70%來自國家補貼，30%來自地方政府。除了上述政府以財政支出來支持成人教育外，各國政府還通過立法手段來增加此類教育經費的投入。瑞典的某些法律中就規定了雇主或成功企業須交納一定的成人教育稅或取出企業所得利潤的 10% 用來發展成人教育（楊應崧，2000）。

總之，無論是從觀念認知的層面，還是從社會實踐的層面，無論是從聯合國的層面，還是從各個國家和地區的層面，社區教育納入基本公共教育服務已在國際社會達成共識。

2.社會訴求：社區治理創新的根本要求

隨著我國改革進程進入深水區，信仰缺失、環境污染、員工失業、群體事件、貧富差距加大、人口老齡化等各種社會問題不斷涌現，為社會和諧穩定帶來不利影響。在此背景下，黨和政府及時提出社會治理的執政理念，希望通過探索多種新型社會治理方式，不斷化解社會矛盾，把改革持續引向深入。作為社會構成的基本單元，社區成為社會治理創新的首選實驗田，社區教育成為了一項實現社區治理創新的有效方式。

2014年8月，教育部等七部委共同印發《關于推進學習型城市建設的意見》（簡稱《意見》），提出要“廣泛開展城鄉社區教育，推動社會治理創新”，其背后蘊含著一項基本判斷：即社區教育要快速發展，“必須與社會治理相聯接、與社區治理相融合。換言之，社區教育任務要落地、落實，就必定要有與社會治理真切交融、與社區治理深度交集”（高志敏，2015）。這說明在國家部委層面，已經意識到社區教育對社會治理創新的重要作用。第一，從七部委聯合發文這個舉動來看，社區教育的實踐與發展已經滲入到社會發展、社區發展的各個層面與領域，其功能發揮大大超出了傳統學校教育和青少年教育的范圍，必須調動更廣泛的行政力量和社會資源才能推動。也就是說，社區教育在我國已經彰顯出應有的社會屬性，成為社會治理創新必不可少的重要內容與抓手。第二，《意見》強調要“廣泛開展城鄉社區教育”，這是從我國基本國情出發的一項基本考量。現階段，按照我國社會經濟全面協調可持續發展的要求，以及共同富裕和區域協調發展的總體目標，要著力縮小社會差距，就有必要通過社區教育這樣的公共服務活動，進一步消除城鄉差距、區域差距、群體差距，緩解較突出的社會發展矛盾，為社會治理夯實實踐基礎，營造良好氛圍（劉志昌，2014）。

3.城市戰略：加快學習型城市建設的必然選擇

從2013年10月“首屆國際學習型城市大會”在北京召開，到2014年8月教育部等七部委聯合印發《關于推進學習型城市建設的意見》指出“建設學習型社會是實現‘兩個一百年奮斗目標和中華民族偉大復興中國夢的重要內容和有力支撐，建設學習型城市是實現學習型社會的重要基石”，再到2016年3月發布的國家“十三五”規劃綱要中進一步明確“加快學習型社會建設”的目標與任務，表明學習型社會建設已經上升為國家戰略規劃的高度，學習型城市建設正在成為國家治理體系中重要的公共事務。

如何建設學習型城市， 2012年聯合國教科文組織制定的“全球學習型城市評價指標體系”給出了一整套操作指南。首先，從建設意義的角度看，學習型城市建設將為社會和個人的發展帶來積極影響，具體體現在個體增權與社會凝聚、文化與經濟的繁榮、可持續性發展方面。其次，從建設內容的角度看，學習型城市建設共有“六大支柱”，其中一個支柱即為“充滿生機的社區學習”。它有5個下級指標，分別為基礎設施、社區學習與參與、邊緣群體融入、社區學習公共投入和社區學習成效。其中每一項評價指標都可以生產出相應的基本公共服務產品。最后，從具體保障的角度看，學習型城市建設需要各種力量與資源的支持保障：一是要有戰略目光、政治意向和政策承諾;二是要有利益相關者的有效管理和參與;三是要有資源及潛能的調動與利用（高志敏等，2013）。

基于上述可以得出學習型城市建設的三大特征：第一，學習型城市建設具有較強的系統性特征。如“可持續性發展”指標中有7個下級指標，分別是市民意識、綠色空間、空氣污染、能源消耗、公共交通、垃圾管理和環境影響（高志敏等，2013）。這些內容涉及城市社會發展的方方面面，甚至可以作為社會治理創新的一攬子規劃或綜合性良方。第二，學習型城市建設具有廣泛性特征。既覆蓋城市轄區的全部人群，又囊括城市社會生活的所有時空。第三，學習型城市建設有較強的公共性特征，這也是聯合國教科文組織的一項重要建議。如在“戰略目光、政治意向和政策承諾”這項指標中，就有5個下級指標，分別為公共政策和學習型城市戰略、組織領導、社會名流支持、公眾宣傳活動以及其他資源支持。社區教育具有“系統性”、“資源整合性”和“公共性”等關鍵特征，無疑是學習型社會建設的重要抓手。可以說，將社區教育納入基本公共服務體系是加快學習型城市建設的必然選擇。

三、納入基本公共教育服務范圍的社區教育主要范疇及經濟基礎

1.納入基本公共教育服務范圍的社區教育范疇

“社區教育”一詞最早源于20世紀初美國的杜威，他打破了傳統的學校理念，提倡學校為社區的基本雛形，學校為社區生活的縮影，從而引發出“社區教育”這一概念。那么何為“社區教育”？著名社會學家厲以賢（1999）曾從分析社區教育的本質屬性入手，對其作出如下定義：“所謂社區教育，是實現社區全體成員素質和生活質量的提高以及社區發展的一種社區性的教育活動和過程。”他認為“凡是為滿足社區成員的各種需求而進行的各種各類教育活動，或是正規的或是非正規的、或是職業性的或是文化娛樂性的，或是行政領導的或是民眾組織的，都屬社區性的教育，都是社區教育。”

如今，社區教育不再是青少年學校教育的延伸，也不再限于老年人的保健娛樂教育，而是已經涉及到社區居民的各類科學文化知識、生產勞動技能、公民思想道德、閑暇娛樂生活等許多領域。其具體內容包括：思想政治教育、民主法制教育、文化傳承教育、社區安全教育、社區發展教育、環境生態教育、家庭生活教育、醫療衛生教育、人口素質教育、老年教育、婦女教育、親子教育、健康教育、娛樂教育、休閑教育、職業訓練教育、再就業教育、弱勢人群生存及勞動力技能培訓教育以及外來人員培訓等。

與其他教育形式相比，社區教育的對象是最龐大的、最具差異性和個性化的群體，由于經濟基礎、文化背景、個人修養的差異，社區居民對于社區教育的需求也呈現出多層次、多樣性的特點。大多數的人參與社區教育是基于生存、發展以及提高生活質量的需求，也不缺乏一部分人的需求是享受型和高品質教育。根據這種差異性的需求，社區教育既包括滿足大多數人生存和發展需要的公益性教育，也包含滿足部分人由市場引入的非公益型教育項目需求。根據現階段經濟社會的發展水平，將所有社區教育納入基本公共教育服務范圍是不太現實的，而將基礎的社區教育，也就是由政府和社會提供適應大多數社區居民需求的公益性教育，尤其是與提高生活質量、促進社會進步、適合大多數社區成員需要的這一類教育納入基本公共教育服務范圍，是城市公共服務不斷完善的重要體現，也是國際社會的重要共識。它可以是免費或低收費的。

那么社區教育中哪些內容是屬于應該納入基本公共教育服務范疇的？就這一問題，學者葉忠海（2011）提出可向以下方向拓展：一是基礎性的職業培訓。具體而言，待業、失業人員的上崗培訓，農民進城務工人員的轉移培訓，城鄉新增勞動力的就業培訓等。二是基礎性的市民終身學習項目。具體而言，包括完善以社區學院-社區學校-居（村）委的市民終身學習公共服務體系，打造教育信息化公共服務平臺，形成居民學習10分鐘服務圈等。

很明顯，這些內容是關乎到社會民生和民眾福祉，需要政府“兜底”提供的社區教育服務。筆者從教育部等七部門印發的《推進學習型城市建設的意見》以及《教育部九部門關于進一步推進社區教育發展的意見》中對涉及到社區教育的內容做進一步梳理和歸類，將可納入基本公共服務范圍的社區教育大致分為四類：第一類是就業培訓，包括就業再就業培訓、生存技能培訓、殘疾人培訓、農民工培訓及社會融入培訓;第二類是現代生活教育培訓，包括文明禮儀、生活方式、法治社會、思想道德、科學生活、安全健康、權益保護;第三類是技能培訓，包括農村實用技術培訓、職業技能提升;第四類是教育或心理指導服務，包括家庭教育指導、農村留守兒童及老人指導。

對于經濟發達城市來說，由于人口老齡化問題與經濟轉軌、社會轉型相互影響，與高齡化、少子化、空巢化現象相互疊加，給養老、醫療、社會服務、社會穩定帶來巨大壓力，因此，為老年人提供的健康保健、日常生活技藝、法律、文化以及基礎的計算機、外語等方面的知識培訓，也應納入基本公共服務范疇之內。需要注意的是，基本公共教育服務的范圍具有動態性，其內容和范疇會隨著經濟社會的持續發展而進一步拓展和擴大。

社區教育的基本公共教育服務可以理解為：在經濟和社會發展到一定階段和水平，為保證大多數的社區居民能夠更加公平、便捷、有質量地獲取與自身生存與發展密切相關的教育及學習機會，以實現社區居民綜合素質和生活質量的提高以及促進社區治理這一根本目的，由政府為主導提供經費投入、資源建設、設施配備、隊伍建設等一系列與社區教育發展密切相關的基本支持條件。

政府及社會在提供社區教育基本公共教育服務過程中，要努力實現社區教育基本公共服務均等化。“均等化”主要體現在以下兩個方面：一方面是每一位居民的公平發展。要認識到居民發展需求的多樣性和廣泛性，讓每位居民都享有公平的教育機會，特別是社會底層人群和弱勢群體。另一方面是區域間的公平發展。要認識到社區發展之間的差異性，不能只關注那些基礎好、發展好的社區，而要給每個社區以公平的發展權，從而促進社會的和諧發展和共同進步。

2.社區教育納入基本公共教育服務的經濟基礎

社區教育納入基本公共教育服務是一項制度安排。任何一項制度安排必須要有一定的經濟基礎，或者具備一定的經濟條件。由于經濟社會發展差異性巨大，在全國范圍內普遍實現將社區教育納入基本公共教育服務體系顯然不現實也不科學。但是在經濟社會發展水平比較發達的省市地區，嘗試將與居民生存和發展密切相關的社區教育納入基本公共教育服務體系，則是率先實現教育現代化和治理能力現代化的重大突破口。

以上海為例。上海屬于我國東部發達地區，經濟社會發展基礎處于全國領先水平。從下表人均可支配收入情況來看，近幾年來，隨著經濟的快速增長，我國居民人均可支配收入也在快速增加。2017年，上海居民人均可支配收入近6萬，較2011年36230元增長62.8%。與全國居民人均可支配收入相比，上海要高出近2倍。人均可支配收入是衡量居民生活水平的重要指標。這也意味著隨著物質生活水平快速提高，上海市民對充實精神生活的期待以及獲取知識和技能的渴望也會愈來愈強烈。

隨著經濟的快速發展，政府財政實力也在快速增長。根據上海統計局的數據（見下圖）：上海一般公共財政預算收入從2000年到2017年一直保持較快增長，這為政府基本公共教育服務提供了雄厚的財力保障。

四、社區教育納入基本公共教育服務的策略選擇

1.不斷加大社區教育財政投入，健全事權和財權相統一的公共財政制度

國家的財政投入是社區教育經費的主要來源，對社區教育的發展起著至關重要的作用。而我國財政對教育板塊整體投入長期不足，更不用說社區教育在教育經費不足情況下獲得充足的財政支持了。盡管我國每年財政性教育經費都在增加，但由于多年來社區教育都被視為是非正規教育、非正式教育，因此一直被排斥在國家教育體系之外。由于得不到體制的保障，因此凡涉及社區教育的經費、人員與設施的問題都一概無從談起（吳遵民等，2016）。社區教育在法律中無地位、無身份的尷尬境地，導致在有限的“其他教育經費”（教育部，2017）中還經常受到擠占、挪用、克扣，一些地區由于缺乏社區教育專項經費，社區教育活動無法持續有效開展。

財政支持是社區教育發展的基礎性要素，缺乏穩定的、持續增長的社區教育財政經費的支持而談將社區教育納入基本公共教育服務，則不過是“空中樓閣”。因此建議根據我國各地經濟社會發展不平衡、財力差異較大的國情，設定社區教育財政投入的國家基礎標準，并適時調整，在兼顧各級財政承受能力的同時，逐步提高保障水平。各地可在充分保障國家基本標準的基礎上，按照社區常住人口進行分類劃撥，以地區經濟發展程度的高低為依據劃分為5元以上（含5元）和10元以上（含10元）不同檔次，根據實際情況進行經費檔次的申請（吳遵民等，2018），且在考慮當地經濟社會發展和財政能力實際情況下，適當拓展范圍和提高標準。

要注意優化教育財政支出結構，將更多的資金投入到社區教育領域，按照“中央宏觀調控、省（市）統籌、管理以區為主”的原則，進一步完善轉移支付制度，使更多的資金向中西部、農村、基層傾斜，保障中西部地區或發展薄弱地區獲得基本的社區教育財政支持，使基層政府公共服務供給獲得基本的財政保障能力。另外還可考慮設立社區教育發展保障專項資金，將社區教育經費納入財政性教育經費經常性預算。在教育部和人社部設立社區教育專項財政撥款機制，明確社區教育在國家和地方財政中應該占的固定比例（吳遵民等，2018）。

還要加強社區教育經費的使用效益，合理劃分上一級政府和下一級政府之間的事權，建立事權和財權、財力相匹配的財政體制，讓基層政府負責提供轄區內社區教育相關活動，承擔相關支出責任。開展社區教育可根據“費隨事走”的精神，確保社區教育經費用到實處。另外，在加強政府財政投入的同時，還要努力拓寬經費來源渠道，鼓勵社會資金投入，探索多元、穩定的社區教育經費籌措渠道，建立穩定增長的經費保障機制。

2.完善立法，在財力充裕地區可率先將公益性的社區教育納入基本公共教育服務保障

雖然社區教育在社會轉型期的功能不斷凸顯，但就目前來看對于社區教育發展的政策制度供給卻極為不足。早在2004年教育部就出臺了《關于推進社區教育工作的若干意見》，時隔12年后的2016年教育部等九部門再次出臺《關于進一步推進社區教育發展的意見》。從政策文本來看，雖然認識到社區教育與公共服務之間的關系，但是并沒有明確將公益性的社區教育作為基本公共服務，也沒有具體的制度設計和強勁的保障措施。從施行過程看存在著保障力度不夠，缺乏強制力等問題，在一定程度上制約了社區教育的可持續發展。

我國幅員遼闊，地域發展差異較大，不能簡單地在全國統一將公益性的社區教育納入基本公共教育服務。但是在經濟發展比較好、財政保障能力充裕的地區可率先實現政府職能轉變，由經濟建設型政府逐步轉變為公共服務型政府，提高社區教育的支出比重，擴大基本公共教育服務的范圍。如上海在《上海市教育綜合改革領導小組辦公室關于深化教育體制機制改革推進教育綜合改革的實施意見》（2018）中明確提出：完善終身教育立法，在終身教育體系中明確社區教育、老年教育等社會基本公共服務屬性，保障終身教育改善民生、促進公平、優化社會治理等基本公共服務供給。可見，在財力充裕地區可進一步完善終身教育立法，明確將公益性的社區教育作為基本公共教育服務的一部分并制定社區教育基本公共教育服務的清單，明確各級政府在提供社區教育基本公共服務中應當承擔的具體責任，包括服務責任、支出責任、監督責任、考核責任等，合理劃分各級政府的財權和事權，提高服務的質量和效率。

3.建立多元社會力量參與機制

隨著科學技術高速發展、知識更新速度進一步加快，廣大社會成員的教育公共需求持續快速增長，對服務供給的內容和形式要求越來越多元化，對服務質量要求也逐漸提高。過去單一的以政府為主體的供給方式已遠遠不能滿足市民多元化的學習需求，因為“單純由政府提供公共服務，缺乏公共服務供給的競爭機制，自然使政府缺乏降低服務成本、提高服務質量與效率的激勵機制”（安應民等，2011），造成了公共產品和公共服務供給嚴重不足、供給質量和效率低下等問題。

在建設服務型政府的社會背景下，政府與市場、社會的關系正發生著重大變化，逐漸從行政命令式的上下級關系演變為基于契約的新型合作伙伴關系。在社區教育領域，政府可以嘗試進一步激發社會活力，將一些管不了也沒有能力管的基本公共服務項目轉移給有資質的、有能力的社會組織來承擔，一些關乎民生的重大社區基本公共教育服務項目在政府主導的前提下通過制定稅收優惠以及政府補貼等其他政策吸引社會力量積極參與進來，通過合同外包、授權委托、特許經營、志愿、社會資本參與等多種合作機制，建立起合作治理格局。政府在其中掌握著服務質量、數量、分布等決定權，同時注意加強完善購買服務機制，加強對社會力量的監管和規范。在公共服務供給過程中，還要重視公民的參與，建立利益訴求表達機制。因為不同的個體對于公共利益、公共價值的理解是具有差異的。政府要更廣泛、更深入地掌握公眾的偏好，就必須更多地依賴于不同類型的參與方式，通過公眾會議、議題評價、咨詢委員會、焦點團體等來收集并處理信息。如日本公民館的“利用團體懇談會”“運營審議會”“市民意見聽證會”“體制檢討委員會”等運作方式，無一例外地體現了社區教育以公民為本的思想和理念。

4.加強績效評估，建立監督問責機制

政府在基本公共服務供給中負有主導責任，“這種主導責任一方面體現為公共服務籌資過程中的核心主體責任;另一方面體現為對參與公共服務供給的其他合作主體的引導、規范和監督責任，如引導中心城區的資源向郊區縣的逆向流動，監督其他供給主體是否有損害公共服務消費者利益的行為等”（孔凡河，2015）。

在西方，對于公共服務的績效評估最為常見的形式就是每年度都會進行市民滿意度調查或者社區態度調查，主要以公民滿意度和公民需求為出發點。借鑒西方的經驗，可以通過建立連續性的績效評估制度，制定教育公共服務評估指標體系，不僅將社區教育基本公共服務的提供數量作為重要考察點，還將公共服務質量亦即公民滿意度和社會的需求度作為重要衡量指標納入到績效評價體系之中，建立統一的質量標準以及公共服務質量獎勵項目等，促使地方政府為改善公共服務而不懈努力。

在完善基本公共服務績效考核機制的同時還應該建立其嚴格的基本公共服務問責制，將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵相聯系。

5.以質量為導向，提高公共服務有效供給水平

目前在社區教育發展過程中已經具備先進的設施設備和技術平臺，緊接著要考慮的是如何在管理水平、服務質量上做到進一步提升。從公共服務理論的角度來看，影響社區教育公共服務質量因素包括社區教育教師的專業能力、社區教育公共服務供給結構、社區教育行政領導的服務意識和態度等方面。因此，提高社區教育教師的專業能力，改善公共服務供給結構，強化社區教育行政領導的服務意識顯得至關重要。

從社區教育教師專業能力看，目前社區教育教師專業化水平還不強，專職教師數量較少，大部分的師資和管理人員基本都是由兼職人員和志愿者構成。由于其構成的復雜性、能力的差異性造成社區教育整體發展水平不高。再加上社區教育專職工作者隊伍的編制、待遇、職稱評定等問題一直沒有有效解決，致使隊伍穩定性較差，流動性較大。因此，要將社區教育教師隊伍的建設作為社區教育事業重要的基礎工作來抓，做到一方面加強社區教育的人才培養和培訓體系建設，建立從業人員資格證書與準入制度;另一方面通過改善待遇，制定編制序列、培養和職業規劃等基本制度，確保能夠“留住人”和“留好人”。

從社區教育的供給結構來看，目前需求側和供給側之間還存在著不匹配問題。這也是制約社區教育公共服務質量的重要問題。要處理好這一問題，最關鍵的是要提高公共服務供給的精準性和針對性。一是要利用大數據技術建立基本公共服務配置平臺，及時對公眾對于課程資源、教學內容、學習方式等方面的多樣化需求進行采集，實現資源的合理配置。二是政府要充分利用市場和社會的優勢和積極性，與包括公民個人在內的社會力量開展平等合作，實現供需的有效銜接。

從社區教育行政領導的領導素養來看，進一步提高責任意識、服務意識以及質量意識，樹立以提高質量為核心的社區教育發展觀，建立以質量為導向的工作機制，始終以社區人的發展為核心來統領社區教育的改革和發展工作。

注釋：

① 數據來源：中華人民共和國國家統計局《2017年國民經濟和社會發展統計公報》和 《上海統計年鑒》（2011-2017）。

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收稿日期 2018-03-19 責任編輯 田黨瑞