城市水資源保護重在建立城市水權制度

黃珞珈

[摘 要]隨著工業化和城市化進程的加快，城市水資源水環境與社會經濟發展的矛盾日益突出。本文從城市水資源保護與經濟發展的關系著手，分析城市水資源惡化的社會經濟原因，尋求城市水資源保護的有效路徑，進一步得出建立以合理的城市水資源價值為核心的城市水權及其交易制度，以保證城市用水本清源活，實現城市水資源與經濟的可持續發展。

[關鍵詞]水資源保護；可持續利用水權制度

[中圖分類號]TV213.4 [文獻標識碼]A

水是重要的自然資源，它不僅是人類賴以生存的必要資源而且也是維持與推動社會生產力的基本要素之一。漢代劉安曾在《淮南子·說山訓》中說道：欲致魚者先通水，欲致鳥者先樹木。所謂水清而魚樂，魚動而水活；枝繁而鳥悅，鳥歸而林榮。

1 城市水資源保護陷入困境

民以食為天，人以水為天。離開了水人就無法生存，尤其是城市，一刻也離不開水。以武漢市為例，雖然武漢別稱“江城”，又有“百湖之市”的美譽，境內江河縱橫，湖港交織，但近年來，隨著工業化和城市化進程的加快，水資源與水環境的問題日益突出：水面面積減少了55%，現有湖泊中不適合人體直接接觸的水質（IV類及以下）占湖泊總數90%以上。曾經“優于水”的武漢，正陷入“憂于水”的困境。

為加強水資源保護，2011年武漢市專門出臺了《武漢市水資源保護條例》，近年又在全國率先推行了“河長”“湖長”等行政首長負責制。但歷經數年，水資源保護遠未達到預期效果。截至2016年末，武漢市水資源公報數據，全市水質達標率僅為50.9%，全市僅有36.3%的湖泊水質達到其功能要求的水質管理目標。

究其原因，一是長期低水價造成水資源價值未得到應有重視，公眾水資源保護和節水意識不強；二是排污企業“守法成本高、違法成本低”，水染污屢禁不止；三是城市發展與水資源保護，顧此失彼，進退兩難；四是城市排水管網及污水處理等基礎設施規劃和建設滯后，污水凈化能力低；五是水資源和水環境治理項目多、投資大，主要依靠地方財政資金，獨木難支；六是城市湖泊、河流等水環境整治，投資大、見效慢、維護成本高。

2 城市水源從何而來

水資源是人類社會生存和生產發展的重要資源，城市水資源短缺和水質惡化會造成極大的社會問題，因此要實現城市水資源有效保護必須從城市水資源保護與城市經濟社會發展的關系入手。

2.1 先有水后有魚，城市發展靠水源

一方面城市水資源為城市社會經濟活動提供必要的原材料，它既是生產生活原材料的組成部分，也是勞動力存在與發展的基礎；另一方面，城市水資源系統在城市社會經濟與城市生態環境之間起到紐帶作用，是組成和影響城市生態環境的重要因素。因此，城市社會經濟發展離不開充足優質的水資源，如果無法實現城市水資源的有效保護和利用，就無從實現城市社會經濟的可持續發展。

2.2 魚多水濁，混亂發展壞水源

一是隨著人類改造自然的能力越來越強，城市為了追求經濟的高速增長和經濟利益最大化，忽視自然規律的作用，不顧環境，對城市水資源進行掠奪性的開發利用，降低了水資源本身的承載能力。二是人類向城市水環境排泄廢棄物，對城市水資源和水環境造成了污染破壞，造成城市水資源質量下降、資源匱乏，使城市社會經濟賴以存在和發展的基礎惡化，導致社會經濟發展停滯不前。

2.3 魚游水活，城市發展護水源

雖然無限制、無序的經濟發展會造成城市水資源破壞和城市水環境污染，但是治理污染、解決城市水資源問題，根本還得依靠城市的發展，只有城市經濟技術發展到一定程度，具備一定實力后，才有能力整治水環境、開發保護水資源。

綜上，城市水資源保護的核心是以水資源的可持續利用為目標。一方面水資源為城市社會經濟的發展提供源源不斷的水供給、水服務，支撐經濟社會的可持續發展；另一方面城市經濟社會發展又為水資源開發保護提供有力的技術和經濟支撐，實現城市水資源的可持續供應。

3 建立水權制度的重要性

城市水資源屬于稀缺資源，實現稀缺資源的有效分配，最有效的手段就是產權制度的運用。產權制度在城市水資源保護中的運用，就是以水權制度為基礎，實現城市水資源管理制度的創新，充分體現水資源社會經濟價值，并將其運用到水資源配置和管理中去。

3.1 定水權，明權責，枝繁才能葉茂

依照我國法律規定，水資源等自然資源歸國家或集體所有，但客觀上又存在著水資源所有權與使用權的分離。城市水權指的是水資源的使用權，它區別于水資源的所有權，實現了與所有權的分離。它通過法律賦予或者是通過雙方當事人的交易實現。城市水權有償取得，可以進行交易和轉讓，同時當水權受到侵害時，還可依法申請排除侵害或者得到相應的補償。

3.2 盯排污，理成本，價格調控配資源

水權具有一定的外部性，即水資源使用后的排放一般不對其自身造成損失，但對外部水環境會造成很大影響，是一種外部成本，因而要將水污染這個水權的外部成本內部化，理順水資源成本構成。將水資源使用后的治污成本作為水資源的使用費，納入水資源價格。形成誰排放誰付費，靠價格調控資源配置的新機制。目前城市征收的污水處理費，就粗略體現了水資源的外部成本內部化，但尚未作為水資源的價格構成。

4 建立城市水權制度展望

水資源所有權制度主要實現國家對水資源的所有權。地方水權制度建設，主要是水資源的使用制度和轉讓制度建設。我國雖在2014年出臺了《水利部關于開展水權試點工作的通知》（水資源〔2014〕222號），但水權試點主要在流域和農村，城市水權還屬于新生事物，建立有效的城市水權制度，應重點體現以下幾點：

4.1 推行城市水權交易，加快城市水市場建設

城市水權制度建立和城市水權交易市場的形成將使城市水資源價值顯現，用水端有動力節約用水并將多余的水量出售，污水處理方又能以出售處理后的水資源獲取增值收益。從國外水權交易的情況來看，發達國家水權交易由州政府進行管理和協調，基本上是完全市場化交易，水權價格的形成也是由市場主導，水權市場有良好的價格發現和資源配置功能。

4.2 推行城市污水減排交易，減少城市水污染

城市要實現水資源有效保護，推行污水減排交易是有效手段之一。污水減排交易與碳排放權交易類似，也稱排污權交易，是利用市場機制，將企業單純的治理污染行為轉變為企業自身經濟活動的一項環境管理政策。企業可以利用排污權交易，轉讓（或由政府收購）其通過加強管理、改善工藝、采用新技術等途徑削減的排放污染物指標獲得經濟收益，大大調動企業主動治理污染、改善環境的積極性，最終實現環境資源的配置。

4.3 理順城市水資源管理體制，統一管理和配置水資源

城市水資源管理體制要進一步改變目前管理體制上存在的“管水源的不管供水、管供水的不管排水、管排水的不管治污”條塊分割、政出多門、職責不清、執法不力的弊端，理順水利、水務、環境保護等相關職能部門管理體制，明確城市水資源管理各職能部門職責范圍，統一管理和配置水資源。

4.4 加強宣傳強化認識

我國長期受“水資源是取之不盡，用之不竭”的傳統價值觀念影響，城市水資源價格嚴重背離水資源價值，城市水權制度應立足于合理的水資源價值，才能根本緩解水資源供需矛盾。必須倡導“節水優先、治污為本”的水資源保護戰略，加大水資源保護宣傳力度，大力提倡節約用水和保護水環境，提高公眾認識，動員公眾廣泛參與。

《荀子·君道》有云：原清則流清，原濁則流濁。只有從根本上，從制度上建設和完善水資源保護體系，才能護住水資源的清源、保住城市發展的清流。要堅持兩點論與重點論相統一，源流并治方可還城市一片綠水青山。

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