土地整治研究進展綜述與展望

崔全紅

[摘要]通過對國內外土地整治發展現狀及土地整治的方式、效益、群眾參與、技術等方面的研究進展進行歸納總結，進而提出我國土地整治存在的問題，展望土地整治發展前景。研究表明：我國土地整治存在理論體系相對滯后、法律法規不健全、整治目標傳統單一和公眾參與程度不高等問題。針對以上問題，我國土地整治應注意：（1）加強土地整治權益保護；（2）促進土地整治與生態文明有機結合；（3）加強土地整治技術攻關，以實現土地可持續利用和農業可持續發展。

[關鍵詞]土地整治；研究進展；綜述與展望

[中圖分類號]F301.2 [文獻標識碼]A

隨著我國經濟社會不斷發展，城鎮化不斷推進，加之交通運輸、工業等發展迅速，難免會占用部分耕地，而我國人多地少，土地資源退化嚴重，土地整治工作順利有序開展難度很大。要貫徹落實國家提出的守住18億畝耕地紅線，確保可耕地面積保持動態平衡的目標，必須調整土地整治模式，轉變土地傳統利用思維方式。因此，土地整治是在我國特殊土地國情下解決土地利用問題的必然選擇，也是社會經濟發展到一定階段解決土地利用問題的必然選擇。

土地整治是借助一系列工程、生物、化學等措施對低效、不合理利用和未利用的土地綜合治理，對生產建設破壞和自然災害損毀的土地恢復利用，以提高土地利用率和產出率、改善生態環境的活動。但是，經過幾十年的發展與完善，土地整治的范疇、目標和方式等方面都發生了深刻的變革，在整治范疇上已由傳統的平整土地向集中連片，統一管理的方向轉變；在整治目標上已由單純的補充可耕地面積向城鄉一體化發展方向轉變；在整治內涵上已由增加耕地數量為主向“數量管控、質量管理、生態管護”三位一體綜合管理轉變；在整治方式上已由以項目為載體向以項目、工程為載體結合城鄉建設用地增減掛鉤政策、工礦廢棄地復墾調整利用等政策的運用轉變，土地整治已經成為建設社會主義新農村、統籌城鄉發展的重要抓手和平臺。

基于此，本文通過對國內外土地整治的發展歷程、現狀和進展做以綜合分析，進而為我國土地整治提供理論支撐。

1 國外土地整治研究

1.1 國外土地整治發展歷程

國外土地整治活動興起時間較早，16世紀中葉～19世紀末期，德國、荷蘭、俄羅斯、加拿大、日本等國陸續開展。主要通過從事規劃—合并—權屬調整、擁有關系等簡單的措施進而達到提高土地利用率及生產條件的目的。到20世紀初～20世紀50年代，隨著工業化及城鎮化的迅速發展，土地整治主要集中在為城市群發展和大型綜合體商業、住宅提供有效用地。20世紀60年代開始，土地整治工作主要以社會與生態問題、保護和提升農用地設施設備及改善農民收入為重點。

1.2 國外土地整治現狀

1.2.1 土地整治方式研究。國外土地整治工作開展的歷史比較久遠，有關治理手段和方式方法方面的研究也相對較為完善，主要包括農業主導型和產業帶動型兩個方面。在土地使用權私有化的背景下，基于鄉村空間結構重新組合，村容村貌治理方面成效突出，土地整治的核心轉化為土地歸屬問題的調整與明確，土地整治順利開展的前提條件是必須提前取得待整治區該地持有人的允許。在對土地整治參與主體的行為研究中發現，土地整治主要包括自愿型、部分自愿型、強制型三大類型。張軍連將國外土地整治模式歸納為政府主導型模式、土地所有者主導型模式和規劃主導型模式。

土地整治是農村健康發展、農業高效可持續發展、增加農民可支配收入的有效手段。據Lerman等研究結果表明：農民私人擁有的土地面積越大，往往在生產建設過程中產生的家庭收入相應越高，所以開展土地整治項目，有效增加農民可耕地面積對農村經濟發展和農民個人收入具有顯著影響。同時，土地整治可以根據農戶居住地劃分相等的土地，有效減少農戶在地塊之間的行走時間，進而提高農田的耕作效率。

1.2.2 土地整治效益研究。Mihara等在日本關于土地整治對鄉村振興、經濟發展等的研究表明：土地整治是促進農村經濟發展的重要措施之一，通過土地整治工程，可有效改善低產田土壤團粒結構，進而提升土壤保水保肥性能。同時，通過土地整治的方式平整土地，促進農業機械化發展，為農民增產增收奠定堅實基礎。

國外專家學者關于土地整治在社會關系與經濟發展、環境三方面利益的研究中發現：土地整治是促進農村地區尤其是偏遠較貧困地區三農問題可持續發展的有力舉措，通過土地整治可增大田塊有效可耕地面積、有效消除土壤板結、鹽漬化等，平整土地更易于機械化操作，提高土壤保水保肥性能，從而對農村經濟又好又快發展，助推脫貧攻堅意義重大。

1.2.3 土地整治技術研究。國外土地整治工作開展相對較早，技術也相對比較完善。尤其是“土地整治+互聯網”在土地整治方面的應用效果比較顯著。通過計算機將土地整治相關背景數據錄入，模擬計算得出整治后土地土壤結構、養分含量、市場估價等指標，進而為促進土地流轉，農民增產增收提供科學依據。

1.2.4 土地整治群眾參與研究。群眾參與程度的高低在土地整治工程是否順利開展起到至關重要的作用。土地整治工作開展要充分調動群眾積極性和主觀能動性。在土地整治中，優化土地資源配置，維護群眾的既得利益，從而實現區域土地資源的合理分配，保證區域內社會關系與經濟發展、環境方面有機結合。農民的支持與合作對土地整治項目的成功開展起著決定性的作用。

2 國內土地整治研究

2.1 國內土地整治發展歷程

國內自上世紀90年代后期開展土地整治工作。主要分為發育期（1987～1997年）、發展壯大期（1998～2007年）和綜合發展期（2008年～至今）3個階段。新中國成立初期，土地整治主要是重新分配現有耕地，以解決溫飽問題為主要目的；20世紀50年代后期，主要為農業合作化運動，其主要工作是針對土地歸屬問題做一調整；20世紀60年代受外界因素影響，土地整治工作發展較為緩慢；20世紀70年代以標準農田基本建設為主，主要針對“田、水、路、林、村”等做一調整；20世紀80年代，以推行農村聯產承包責任制及興辦鄉鎮企業為主線，土地利用方式與用地結構發生巨大變化；二十多年來，該項工作從起步到有序開展、追趕超越，其業務范疇、工作目標、方式方法等都發生了深刻變化，并在易地占補平衡、高標準農田建設、廢棄地二次整治利用及空心村整治等方面取得了明顯成效。近年來，土地整治工作已上升為國家層面的戰略部署，國土資源部等單位對于土地整治工作開展等作出明確要求。

2.2 國內土地整治現狀

2.2.1 土地整治理論研究。近年來，國內學者對土地整治模式研究較多，并在實際應用中得到肯定。韓霽昌等人利用土地整治理論基礎，堅持以問題導向搞科研，以需求導向搞創新，加大研發投入力度，加強科研平臺建設，攻克了多項土地整治技術難題，降低了工程成本，為后續土地工程學科建設發展奠定堅實的基礎。如羅明、龍花樓等借鑒土地科學的相關理論基礎，利用目前我國土地整治工作最新科研成果，探討出以階段理論、市場理論為主要內容的土地整治理論。

2.2.2 土地整治方式研究。土地整治方式主要包括將劃分宅基地與承包地、搬遷與土地流轉等的歸屬范圍，將宅基地、土地承包經營權分別于城鎮房產、社會保障加以置換的“兩分兩換”模式；一些大中型城市由于城市發展需要，將特色的農村整體“拆舊建新”、歸村并點、村莊內部改造控制型和“城中村”改造等農村土地綜合整治模式；高標準基本農田建設中采取“小塊并大塊”、“結對并地”模式等措施；區域差異性模式、城鄉一體化模式、“一整三還”綜合模式和統籌協同決策模式；城鎮推進型、鄉村更新型、基本農田保護示范區建設等城鄉土地整治模式；基于不同類型農戶農村居民點整治意愿及其決策因素的整治模式等。

2.2.3 土地整治效益研究。土地整治工程可以通過平整土地，統一管理，改進灌溉設備，提升耕地質量等措施來提高土地的生產率，有效增加農民收入，改善當地農民生活水平。此外，開展土地整治活動是實現“擴內需、保增長”目標的現實選擇 。馬生忠等人采用綜合評價方法建立了回復能力等級評價模型，該模型可將土地植被恢復能力劃分等級，并做出標準評判，進而為沙化土地綜合治理與利用提供理論依據。

2.2.4 土地整治技術研究。我國在土地整治技術上的研究較晚，需要從土地整治技術的基礎理論、規范標準、研究前沿等方面建造土地綜合治理技術模式。構建以“土地整治+互聯網”為支撐體系，利用通信技術，分別從空間和時間尺度上搭建起利于土地整治工程開展的科技平臺，進而使土地工程工作實現可視化、數字化、模擬化。鮑海君等人利用“互聯網+遙感”的綜合技術，獲取了該地區土地整治的基本要素，將待處理的信息進行整合與模擬計算，為土地工程順利開展打下了堅實基礎。金曉斌等人基于DEM模型分析，為水利工程及相關配套設施的選址、測量計算及方案制定提供科學支持。

2.2.5 土地整治群眾參與研究。我國土地整治工程的公眾參與程度由于受到相關法律規定，運行方式、思想觀念等尚未建立健全的影響，從總體上看，土地整治公眾參與仍停留在形式化的運作階段，受行政意志干預較多，遠沒有實現真正意義上的公眾參與。鑒于此，我國針對目前土地整治中群眾參與現狀提出相應的解決措施和方案，不僅有效促進群眾積極參與土地整治工作，監督政府的土地整治工作和實施；同時，參照群眾參與土地整治工作時的意見建議，制定和規范土地整治的條例，達到“取之于民，利于民”的效果。洪土林等人在關于土地整治與社會關系研究時表明，公眾在土地整理工程開展中作用突出，同時公眾參與土地整理能夠維護公眾的合法利益，為實現土地整治順利開展奠定堅實的輿論基礎。趙建寧、洪土林在關于我國土地整理公眾參與現狀和公眾參與缺失原因的研究中總結出我國土地整治公眾參與的思路和建議。

3 討論與展望

3.1 討論

近年來，我國土地整治由于受到一些政策性或者意識形態方面的限制，致使工作開展相對比較緩慢。國內土地整治領軍人物韓霽昌等采用土地整治科研手段，在易地占補平衡造地、治溝造地、高標準農田建設、污損土地改良改造等方面取得了舉世矚目的成就，其中易地占補平衡造地主要對風沙草灘區沙地、坮塬區荒草地、舊河道荒石灘、灘涂地、鹽堿地、廢棄宅基地等進行綜合整治，該成果獲得了國土資源廳乃至國家相關政府部門的一致認可，并于2015年9月29日，與長安大學共建土地工程學院，將我國土地整治基礎理論知識研究推向高潮，為國內土地整治人才培養與科研技術支撐搭建了平臺。但是，從全國范圍來看，土地整治理論知識過分依賴國外，根據我國現有國情與國土資源實際情況，暫未形成真正適合自身實際的理論體系，致使理論研究進展嚴重滯后。這與員學峰在關于國內外土地整治進展方面的研究得出結論一致。

在土地整治工程方面，僅僅局限于將廢棄地、荒灘等通過人工機械的方式加以平整，以適應于田間耕作，但是在土壤質量、環境生態以及社會經濟效益方面體現不夠明顯，難以保證整治后土地得以永續高效利用，進而為我國易地占補平衡政策落地，農業持續健康發展助力。

在公眾參與方面，由于相關法律不健全，地方政策支持力度不夠，往往會出現“政府說了算”的現象，致使土地整治工程在落地實施方面，會受到地方和農戶阻礙的現象，公眾參與程度偏低。

3.2 展望

綜上所述，國內土地整治專家針對存在的問題，進行了更加深入的探討與研究，土地整治工程將會受到高度重視。2018年中央一號文件對土地整治提出明確要求，土地整治工程已由單一的目標向著多元化、高層次方面轉變。針對目前我國土地整治存在的各種問題及實際情況，將土地整治重新定義為：為滿足人類生產、生活和生態的功能需要，對未利用、低效和閑置利用、損毀和退化土地進行綜合治理活動。

3.2.1 加強土地整治權益保護。在土地整治過程中，建立起保護農民合法權益的機制，積極引導尊重、保護和實現農民對土地的財產權，避免在土地整治過程中侵害農民權益。另外，還要進一步明確土地增值來源及分配關系，進而為農民增產增收提供理論支持。

3.2.2 促進土地整治與生態文明有機結合。土地整治應擺脫過去單一落后的機械作業，向著多元型、環境友好型、景觀生態型的系統工程邁進。在更加注重土地整治與生態文明有機結合，尊重自然、順應自然、尊重環境，加強土地整治中的生態理論、景觀生態學方向研究，以便更好地將土地整治工程與生態文明建設有機結合。

3.2.3 加強土地整治工程技術攻關。工程技術在土地整治過程中扮演著重要的角色，也是土地整治取得一定成效的先行者。土地整治中所涉及到的技術包括生態工程技術、信息技術、環境影響評估技術、測繪技術等。因此，土地整治工程是一個系統性、多學科交叉融合的工程，加強土地整治工程技術集成與研究，探索建立土地整治工程數據庫和土地整治管理一體化信息體系，對深入實施“藏糧于地、藏糧于技”戰略，嚴守耕地紅線，確保國家糧食安全貢獻力量。

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