村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的合理開發(fā)與高效利用

陳嘉平

[摘要]村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的使用效益與產(chǎn)出將直接影響到村民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平。分析了廣州村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地利用的困境，指出缺乏產(chǎn)權(quán)保障與規(guī)劃引導(dǎo)是廣州村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的主要問題，提出促進(jìn)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的策略，并強(qiáng)調(diào)要發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領(lǐng)作用、村委會(huì)的核心作用和社會(huì)資金的杠杠作用。

[關(guān)鍵詞]村莊；集體建設(shè)用地；利用；廣州

[中圖分類號(hào)]F301；F321.32 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

廣州村莊中的大部分土地均為村莊居民共同所有——即村莊土地集體所有，其土地利用類型主要包括農(nóng)用地、生活居住用地和經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地，其中經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的使用效益與產(chǎn)出將直接影響到村民的經(jīng)濟(jì)收入和生活水平。因此，如何實(shí)現(xiàn)村莊集體土地的高效利用成為廣州村莊規(guī)劃的重要內(nèi)容。

1 廣州村莊集體土地概況

廣州是改革開放的前沿地區(qū)，和珠江三角洲其他地區(qū)的農(nóng)村一樣，廣州村莊以“村村點(diǎn)火、戶戶冒煙”的方式，直接參與了中國八九十年代的快速城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程，具體表現(xiàn)為三種集體土地的開發(fā)模式。

第一，在集體土地上興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。農(nóng)民通過在自家的土地上發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，既免去了土地獲得的成本，又帶動(dòng)了本地村民就業(yè)，直接“洗腳上田，進(jìn)廠務(wù)工”，實(shí)現(xiàn)“離土不離鄉(xiāng)”的就地城市化。第二，轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)給外資企業(yè)或私營企業(yè)。土地是最主要的生產(chǎn)資料之一，通過以集體土地“招商引資”，以租金方式賺取土地收益，實(shí)現(xiàn)從種地到“種房子”、“種廠房”的轉(zhuǎn)變。第三，出租留用地或在留用地上自建物業(yè)出租。留用地是指在國家征收農(nóng)村集體土地后，按實(shí)際征收土地面積的一定比例（目前廣州市按10%的比例進(jìn)行返還）作為征地安置，另行安排給被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織用于發(fā)展生產(chǎn)的建設(shè)用地，是廣州村莊集體經(jīng)濟(jì)用地最主要的合法開發(fā)模式。

由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭力有限，在90年代中國全面對(duì)外開放后就紛紛倒閉或改制，逐步退出了歷史舞臺(tái)。因此，目前廣州村莊用于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的集體土地主要以后兩者為主，尤其以第二種類型為主，用地規(guī)模達(dá)98km?。

集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的收益是廣州各村集體經(jīng)濟(jì)的重要來源。據(jù)《廣州市村莊摸查問題總結(jié)及策略規(guī)劃》統(tǒng)計(jì)，廣州村集體2012年平均年收入由數(shù)十萬至上千萬元不等，其中廣州城中村平均集體收入可達(dá)1000萬元。這些經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地帶來的集體收入，部分作為紅利直接分配給村民，部分作為村共同發(fā)展基金用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)公益事業(yè)。可見，集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地效益的提高，將有效促進(jìn)村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人均收入水平的提升。

2 困境：缺乏產(chǎn)權(quán)保障與規(guī)劃引導(dǎo)

集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地為廣州村莊帶來了巨大的集體經(jīng)濟(jì)收益。在2004年前，國家土地管理法是明確禁止集體土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)（出讓）的，只允許集體經(jīng)濟(jì)組織在符合土地利用總體規(guī)劃的條件下，以鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的形式使用集體土地用于非農(nóng)建設(shè)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，然而廣州大部分農(nóng)村均以興辦村工業(yè)園的方式出租集體土地使用權(quán)。因此，這些集體土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)并未得到土地管理部門的承認(rèn)，企業(yè)的產(chǎn)權(quán)難以得到現(xiàn)行法律的有效保護(hù)，部分土地甚至是違法用地。

由于集體建設(shè)用地?zé)o法提供穩(wěn)定產(chǎn)權(quán)甚至是違法的，因此一般村莊只能吸引對(duì)用地產(chǎn)權(quán)要求不高，注重短期經(jīng)營的低端制造企業(yè)落戶村莊工業(yè)園，使得廣州市農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)強(qiáng)度低，用地平均產(chǎn)出率僅1億元/km?左右，目前僅為國有建設(shè)用地的1/10，而且由于違法用地上的企業(yè)“破罐子破摔”，更不重視環(huán)境保護(hù)，容易導(dǎo)致農(nóng)田、大氣和水體的污染，進(jìn)一步加劇村莊土地開發(fā)的各類問題。

3 經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地的高效利用策略

3.1 策略一：統(tǒng)籌留用地發(fā)展，引導(dǎo)合法開發(fā)建設(shè)

留用地是廣州村莊合法取得建設(shè)用地的最為主要的模式，因此村莊規(guī)劃中十分重視留用地的布局與開發(fā)。由于留用地由國家基礎(chǔ)設(shè)施（如公路）與開發(fā)項(xiàng)目征地而產(chǎn)生，因此留用地的布局與功能均結(jié)合主體征地項(xiàng)目進(jìn)行統(tǒng)籌考慮，既能實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目開發(fā)與相關(guān)配套功能同步發(fā)展，又能為村莊集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展明確方向和提供強(qiáng)大動(dòng)力（見表1）。

如白云區(qū)江村，村中落戶了市重點(diǎn)農(nóng)產(chǎn)品物流配送項(xiàng)目“中央大廚房”，項(xiàng)目征地80hm?，返還留用地8hm?，留用地緊鄰主體項(xiàng)目布局，功能定位為配套物流基地，主要為中央大廚房配套冷鏈物流服務(wù)，與主體項(xiàng)目共同開發(fā)，預(yù)計(jì)土地產(chǎn)出可達(dá)750萬元/hm?，為村集體經(jīng)濟(jì)帶來6000萬元/年的收入。

3.2 策略二：完善法律手續(xù)，引導(dǎo)物業(yè)轉(zhuǎn)型

廣州村莊大量的集體用地主要還是手續(xù)不全甚至違法建設(shè)的舊廠房用地，這些舊廠房土地利用效益低，環(huán)境污染問題嚴(yán)重，是規(guī)劃整治與控制的主要對(duì)象，村莊規(guī)劃主要根據(jù)已有的“舊廠房”改造政策進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。對(duì)于已經(jīng)完善歷史用地手續(xù)（需要按相關(guān)舊廠房改造政策，提交相應(yīng)證明材料證明業(yè)主有土地使用權(quán)）的用地，村莊規(guī)劃承認(rèn)其土地使用權(quán)益，納入村莊規(guī)劃范圍，明確相應(yīng)土地利用性質(zhì)和控制要求，協(xié)助土地使用合法化。業(yè)主補(bǔ)交土地出讓金后，其產(chǎn)權(quán)可以依據(jù)《廣州市集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)管理試行辦法》受到法律保護(hù)，按相關(guān)程序申請(qǐng)自主改造或由政府征收獲得合法補(bǔ)償。

白云區(qū)珠江村位于白云工業(yè)園（白云區(qū)其中一個(gè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)）內(nèi)，自90年代園區(qū)設(shè)立后，村莊伴隨工業(yè)園區(qū)的發(fā)展不斷發(fā)展壯大。村莊集體土地均出租給園區(qū)內(nèi)的企業(yè)用于工業(yè)生產(chǎn)，總用地規(guī)模有25hm?，地均產(chǎn)值低的產(chǎn)出僅為70元/m2，高效的企業(yè)可達(dá)上千元，目前每年可為村莊集體經(jīng)濟(jì)帶來超過1000萬元的收益。但隨著廣州北部地區(qū)水源保護(hù)要求日益嚴(yán)格，工業(yè)園區(qū)大部分面積被劃入流溪河水源準(zhǔn)保護(hù)區(qū)范圍內(nèi)。白云區(qū)政府因此通過發(fā)展電子商務(wù)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)推進(jìn)白云工業(yè)園轉(zhuǎn)型發(fā)展，逐步引導(dǎo)工業(yè)遷出。村莊規(guī)劃落實(shí)水源保護(hù)的要求，并把握產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型趨勢(shì)，村內(nèi)大部分工業(yè)用地規(guī)劃時(shí)均增加兼容商務(wù)用地的這一兼容性，并提高相關(guān)用地的容積率上限，引導(dǎo)工業(yè)向商務(wù)服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)型。預(yù)計(jì)成功實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型后，單位面積土地收益可提高5倍以上。

對(duì)于未納入“三舊”圖斑標(biāo)圖建庫的歷史舊廠房用地，村莊規(guī)劃作為違法用地處理，未來將進(jìn)行強(qiáng)制拆除擬作它用。這樣，既為低效用地提供了改造的出路，實(shí)現(xiàn)土地利用效益的提升，又落實(shí)了村莊建設(shè)規(guī)模的控制和耕地的保護(hù)，實(shí)現(xiàn)土地的集約節(jié)約及有序開發(fā)利用。

3.3 策略三：引入社會(huì)資金合作開發(fā)

留用地是村莊重要的集體資產(chǎn)，但如果缺乏資金投入基礎(chǔ)設(shè)施，進(jìn)行土地平整，道路建設(shè)和高質(zhì)量的管線敷設(shè)等工程，土地資產(chǎn)的價(jià)值也就難以充分發(fā)揮。而基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)工程往往需要巨大的資金支持，一般村莊的集體經(jīng)濟(jì)又難以支撐，因此，引入社會(huì)資金，和有實(shí)力的企業(yè)合作開發(fā)留用地成為村莊推動(dòng)留用地開發(fā)建設(shè)的重要手段。

南橫村位于南沙區(qū)南部珠江口邊上，緊鄰國家級(jí)高新技術(shù)開發(fā)區(qū)——南沙資訊科技園。受到高新技術(shù)開發(fā)區(qū)的輻射帶動(dòng)，村內(nèi)集體經(jīng)濟(jì)用地為園區(qū)提供餐飲等相關(guān)配套服務(wù)，每年可為集體經(jīng)濟(jì)帶來約200萬元的收入。2010年，隨著南沙資訊科技園的擴(kuò)展，征收了村莊約70hm?農(nóng)地用作園區(qū)產(chǎn)業(yè)開發(fā)，按相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)返還村莊7hm?留用地。同年，南山區(qū)批準(zhǔn)通過了《關(guān)于試行貨幣加物業(yè)方式兌現(xiàn)村留用地指標(biāo)推進(jìn)村留用地開發(fā)工作方案》，允許引入社會(huì)資金參與村莊留用地開發(fā)建設(shè)，因此，南橫村與星河集團(tuán)合作開發(fā)這7hm?的留用地，打造作為高新技術(shù)開發(fā)區(qū)配套的南沙高端濱海居住小區(qū)——南橫服務(wù)外包公寓，總投資約8億元，建成約15萬m?的物業(yè)規(guī)模。通過集團(tuán)公司與村莊協(xié)商，商鋪物業(yè)（總物業(yè)量中的15%，約2萬m?）歸村莊集體所有，公寓住宅物業(yè)（總物業(yè)量的85%，約13萬m?）歸集體公司所有。雖然村莊分得的總量較少，但是商鋪可以出租經(jīng)營，預(yù)計(jì)每年可以為村莊帶來約720萬收入。

3.4 策略四：納入城市共同發(fā)展

對(duì)于位于城市未來發(fā)展區(qū)內(nèi)的村莊，村內(nèi)農(nóng)地將基本全部作為城市建設(shè)用地進(jìn)行規(guī)劃開發(fā)，村民在就業(yè)上和生活方式上也基本與一般城市居民無異。因此，該類村莊將按城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃建設(shè)和管理，配套完善的公共服務(wù)設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施，部分村莊將實(shí)行全村整體拆遷改造，重新規(guī)劃建設(shè)高層農(nóng)民公寓，統(tǒng)一布局留用地，與城市共同發(fā)展。

廣州白云區(qū)未來將在中部建設(shè)新城市中心——白云綜合服務(wù)功能區(qū)，規(guī)劃范圍涉及園夏村、南方村等村莊，村莊現(xiàn)狀已經(jīng)建成了一定規(guī)模的居住社區(qū)和工業(yè)區(qū)，大部分建筑均為2至3層的低矮建筑。

通過規(guī)劃協(xié)調(diào)，村民同意以高層公寓的方式統(tǒng)一進(jìn)行拆遷安置。具體運(yùn)作上，先由政府出面，按需要統(tǒng)一建設(shè)好安置小區(qū)，小區(qū)按照城市社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)配套小學(xué)、幼兒園、社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、文化體育活動(dòng)設(shè)施等公共服務(wù)設(shè)施，安置用地面積30hm?，與原來相比大大節(jié)約了用于居住的建設(shè)用地，節(jié)約出來的土地為新增配套設(shè)施與商業(yè)開發(fā)提供了空間。

此外，通過整體征地，村莊獲得了約60hm?的留用地指標(biāo)用于發(fā)展經(jīng)濟(jì)，規(guī)劃統(tǒng)一作為商業(yè)商務(wù)用地開發(fā)，總開發(fā)建筑規(guī)模超過200萬m?。通過重新規(guī)劃建設(shè)，村莊經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地在面積減少的情況下，仍大大提高了建設(shè)規(guī)模，而且地均產(chǎn)出由原來的100～500元/m?左右提高至規(guī)劃預(yù)期近2000元/m?以上，大大促進(jìn)土地集約節(jié)約利用。

4 結(jié)語

廣州的實(shí)踐表明，通過合理的規(guī)劃與引導(dǎo)，能夠?qū)崿F(xiàn)村莊土地使用效益的提升，而在這個(gè)過程中，村集體、政府、村民和企業(yè)都發(fā)揮了不可或缺的作用。

4.1 發(fā)揮鄉(xiāng)村規(guī)劃的引領(lǐng)作用

村莊規(guī)劃是村民與政府共同達(dá)成村莊發(fā)展共識(shí)的一個(gè)重要平臺(tái)，這個(gè)發(fā)展共識(shí)在規(guī)劃過程中形成，通過規(guī)劃成果進(jìn)行表達(dá)。經(jīng)過科學(xué)合理的規(guī)劃及各類發(fā)展策略，村莊的各類土地資源也就能夠?qū)崿F(xiàn)更有效的配置，大大促進(jìn)土地效益的提升，真正實(shí)現(xiàn)規(guī)劃引領(lǐng)發(fā)展的作用。

4.2 發(fā)揮村委會(huì)的核心作用

村民委員會(huì)是村民自治和自我管理的基層組織。一個(gè)有凝聚力的村委會(huì)能夠有效整合渙散的農(nóng)村，既能匯集村民發(fā)展訴求，與規(guī)劃專業(yè)團(tuán)隊(duì)溝通并形成發(fā)展共識(shí)，又能有效的組織規(guī)劃落實(shí)。因此，要想村莊發(fā)展，地盡其用，首先應(yīng)該抓好村莊干部隊(duì)伍的建設(shè)。

4.3 發(fā)揮社會(huì)資金的杠杠作用

土地是村莊最重要的資產(chǎn)，但由于一般村莊難以支撐大額的土地整理、改造成本，往往難以引入最適宜的業(yè)態(tài)或功能，而難以有效釋放土地使用價(jià)值。因此，引入社會(huì)資金參與村莊建設(shè)用地開發(fā)成為廣州村莊建設(shè)的重要策略。南橫村的經(jīng)驗(yàn)也告訴我們，引入社會(huì)資金共同開發(fā)，能夠有效實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值和村莊集體經(jīng)濟(jì)收益最大化。

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