淺析農村土地“三權分置”實施中的問題與對策

張雪敏 劉洋

[摘要]我國農地“三權分置”改革旨在農村土地集體所有的條件下，將經營權由承包經營權中分離出來，達到農業規模化、現代化經營的效果。但是，這其中涉及經營權與承包權與權利關系，實施過程中可能存在一些政策、法律以及實踐操作難題。需要運用科學合理的手段，推進“三權分置”政策的實施。

[關鍵詞]三權分置；土地經營權；土地承包權

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

1 引言

當前，我國農村“三權分置”的土地制度具有成本低、收益大等特點，是農村勞動力持續轉移與分化的動力、農業規模化經營持續發展的驅動力、新型農業持續發展的需求力。但是在推進農村土地“三權分置”的實踐時還需進一步分析所存在的困惑和問題，并找出解決方法。

2 我國農地“三權分置”政策在實踐中存在的問題

2.1 分離后的承包權、經營權存在分歧

就承包權而言，當前有“成員權”與“物權”兩種看法。第一種看法指出，承包權應屬于成員權；第二種看法認為，在農地流轉和“三權分置”前提下，承包權被視為一種物權，應屬于集體成員享有的權利。關于農地經營權也兩種看法，即“債權”和“物權”。債權說認為，農村土地承包經營本質上是一種聯產承包合同關系，土地承包經營權的內容由合同確立，它只能約束發包方和承包方，不能對抗第三人。因此，農地使用權（土地承包經營權）屬于債權性質。在對土地承包經營權性質的爭論中，多數學者認為，土地承包經營權是一種用益物權性質的民事權利。其理論依據是

假如把承包權的性質認為是物權，那么承包人一旦承包了某塊土地，則使承包權就從所有權這一典型物權中脫離出來，具有排斥包括發包人在內的其他一切人的非法干涉的特性。這樣一來，要對承包權獨立頒證，和承包權只限于集體經濟組織的成員才具有資格存在沖突。假如把經營權視作債權的一種，在一定程度上經營權就難以對抗承包權，這很有可能出現一些短期行為，導致經營權不穩定，也難以進行農地抵押。如果把土地經營權視作物權，則同一塊土地上同時存在兩種物權，不符合一個物權原則，可能會導致經營權人和承包權人之間的矛盾。

2.2 承包權、經營權在法律上體現不明確

目前我國《農村土地承包法》只提出了荒溝、荒山、荒灘、荒丘等農村土地不宜以家庭為單位的承包方式，并通過公開協商、拍賣、招標等形式獲取的土地承包經營權入股、出租、轉讓、抵押等其他形式進行流轉，對家庭承包經營權是否能夠進行抵押暫無明確要求。可見，現行的法律法規阻礙了家庭享有的農地承包經營權的實現。更為重要的是，“三權分置”制度雖然已經在政策層面上給出了界定，但在學術上關于經營權和承包權的權能及屬性仍存在爭論，在法律解釋上還欠缺完善的法律規定，導致諸如抵押和經營權流轉相關權利的落實存在著缺乏法律依據等問題。

2.3 經營者與承包農戶間的利益關系處理困難

我國農地擔負著生產因素和社會保障兩種功能，有關部門針對農地改革的方針方向，不僅要充分利用土地本身財產功能及要素配置，還要統籌土地對廣大農民的生存和就業的保障功能。2015年頒布的《農村承包土地經營權抵押貸款試點暫行辦法》，規定土地經營權可以進行抵押，且設置了需要“承包方已經明確告知發包方”“承認方同意”等一些限定條件，這一規定兼顧了集體經濟組織和農民的雙重利益，也就是說，目前實行的有關規定在土地改革方面，仍然難以脫離農村土地固有的兩種功能的“窠臼”。這種規定取向保全農村土地的兩種功能，卻在實際運轉中有著強烈矛盾。

3 對于“三權分置”實施中存在問題的解決建議

3.1 合理科學界定承包權及經營權的權能

農村土地流轉過程中土地經營權是否需要頒證確權，抑或簽訂合同，這決定著其為債權還是物權。在土地經營權作為債權模式時，其自身存在不穩定性、抗衡土地所有者的能力有限，且可能占據的時限相對較短。若定位為物權，其影響又是截然不同的，土地經營者擁有對農戶承包土地自主有償使用、土地征收地上物補償、繼受間接占有、相關政策補貼、農作物處置全額收益等權利，且有對農地在承包者知情并同意前提下的抵押權和再流轉權。唯有在土地經營權和承包權分開的條件下，經營權才能夠獨自發揮作用。

3.2 適時完善相關法律

要確保經營權與承包權在分開之后各自發揮應有的功能，需要適時完善《農村土地承包法》、《物權法》、《土地管理法》、《擔保法》等涉及到農村土地產權地法律，明確“三權”內容、職能和義務的劃分；堅持市場對資源配置的決定性，規避土地收益分配的不公；明確對土地經營權的內容和權利、確權形式、土地經營者的經營界限和權利及義務、流轉形式、抵押和處置、價值評估、土地經營權的監管等。

3.3 合理利用相關政策

均衡第三方經營者與土地承包者之間的關系。針對農業利好政策進行明確的分類，對與農地生產經營過程存在直接關系的補貼項目，應明確落實到現實生產經營者手中，保證補貼政策能夠有效地發揮其應有的激勵作用；合理改變現行的耕地征收補償辦法，明確區分補償形式，其中涉及到被征收的土地本身、導致承包權喪失的相關補償項目，應明確落實到承包權主體；如果觸及農資綜合補貼等補貼政策，要明確接受補貼的主體是真正的種糧者，以保證補貼政策對種糧積極性的激勵作用。

就長時間發展看來，漸漸降低擁有承包權的農村人口數量，是解決“三權分置”在實踐的過程中出現的諸多問題的有效辦法。

4 結論

土地政策是我國宏觀調控手段之一，而“三權分置”將調整農村土地資源在時間、空間、產業方面的配置，是我國目前農村剩余勞動力分散分工與轉移、農業規模經營發展的必然選擇，“三權分置”解決了農村人口離鄉打工期間保留農地財產權、承包權的后顧之憂，從而促進城市化長期發展，促進農村傳統經濟轉型，加速農業現代化。

與此同時，農地“三權分置”在實際落實過程中還存在著諸多問題和矛盾，想要不斷推動農地“三權分置”的順利實施，今后應嚴謹并合理地劃分經營權和承包權的權利職能，實事求是的對相關政策法規進行調整，合理調整土地征收和農業補貼政策。從長遠發展來看，伴隨著社會保障系統逐漸完善、農村勞動力的持續轉移和農戶土地承包權自愿有償退出的意愿逐步提升，農村土地經營權將逐漸得到釋放、農戶承包權平穩過渡、集體土地所有權繼續保留。國家要在戰略部署上制定適當的農民土地承包權的自愿有償退出的相關政策，促進這一趨勢健康向上發展。

[參考文獻]

[1] 陳金濤，劉文君.農村土地“三權分置”的制度設計與實現路徑探析[J].求實，2016（1）.

[2] 張克俊.農村土地“三權分置”制度的實施難題與破解路徑[J].中州學刊，2016（11）.

[3] 張力，鄭志峰.推進農村土地承包權與經營權再分離的法制構造研究[J].農業經濟問題，2015（1）.

[4] 申惠文.農地三權分離改革的法學反思與批判[J].河北法學，2015（4）.

[5] 韓長賦.土地“三權分置”是中國農村改革的又一次重大創新[J].農村工作通訊，2016（3）.