農村征地過程中保障農民財產性收入問題的思考

林曉榮 金麗馥

[摘要]政府之所以進行土地征收，把農村用地變為城市建設用地，是為了推進城鎮化，而農村征地過程中的農民財產性收入問題也成為學界研究的熱點。這就表明政府在征地過程中給農民的補償是否合理是關乎征地能否順利推進的根本依據。政府征地的出發點和落腳點都是為了推進城鎮化發展，說明政府是給人民群眾謀福祉，我們應在全面貫徹落實黨的十九大各項決策，保障農民在征地過程中的合法利益，制定和完善相關政策法規，規范地方政府征地行為從而保障農民的財產性收入。

[關鍵詞]土地征收；政府行為失范；農民財產性收入

[中圖分類號]F304.8 [文獻標識碼]A

在土地征收過程中保障農民的財產性收入就是說要處理好政府、集體和農民之間的利益關系，政府要確保農民在土地征收中的合理利益，而不是通過征地來獲取利益，尤其是地方政府為了城鎮化發展所采取的不當征地手段以及利用其政策優勢獲取利益。因此正確處理征地利益糾紛事關農村和諧穩定，事關城鎮化進程順利推進以及全面建成小康社會總目標的實現。然而在現實中，很多地方政府在農村土地征收拆遷過程中出現大量行為失范現象，如違法征地、暴力拆遷、農民安置不當、補償費扣發挪用等。

1 農村征地過程中政府行為失范的表現

首先我們應該明確政府行為失范的相關概念。失范的字面意義為沒有或失去社會規范。杰克.D.道格拉斯對失范的定義為“一種準規范缺乏、含混或者社會規范變化多端，以致不能為社會成員提供指導的社會情境?！爆F代中國城鎮化的變革過程迅猛而深入，從而激發了許多重大的社會難題。比如城市建設用地的急劇增加促使政府不斷加大對農村土地的征收，而在征收的過程中，由于它們大大擾亂了農民傳統的生活方式、道德、宗教信仰和日常規范，在這個過程中，一方面政府沒有系統的有關土地征收的規范，另一方面，農民由于沒有新的價值觀念來很好地適應政府的土地征收，就造成了各種各樣矛盾的顯現。政府行為失范的原因多種多樣，如體制轉軌期政府角色定位出現偏差、不合理政績及利益的驅使以及監督的缺失等。政府在征地過程中的行為失范嚴重損害農民的利益，造成各地群體性事件頻發，使政府在民眾心目中的公信力下降，最終導致了征地拆遷受阻。

1.1 暴力性的強制拆遷

“強制拆遷是在不能自動履行拆遷情況下采取的必要手段，無論是對于城市國有土地上的拆遷，還是農村集體土地上的征地拆遷都有相關的法律規定。但是強制拆遷必須在法律依據和事實依據都十分充分的情況下才能夠實施?！薄案鶕吨腥A人民共和國土地管理法》第83條，《中華人民共和國土地管理法實施條例》第45條的規定，土地征用房屋強制拆遷應由有關單位申請人民法院執行，即只有司法強制拆遷才算合法才可以實施?！钡趯嶋H的拆遷過程中，拆遷主體即政府或者由政府委托的拆遷企業在缺少監督和制約的情況下，征地拆遷的行政自由裁量權過大，在征地拆遷中對被征地農民進行暴力拆遷，不按照正常的法律法規程序操作，在未拿到相關強制拆遷證明時就對被拆遷對象進行強制拆遷。這種暴力性的強制拆遷不僅危害到被拆遷人的生民財產安全，更是嚴重破壞政府的形象、削弱政府在民眾心目中的公信力。

1.2 違反法定的征地拆遷程序

我們從征地拆遷流程中可以得出，一個完整的過程應該包含認定、評估、審核、公示、聽證等環節，然而在實際拆遷過程中，有些地方政府為了趕工程進度，減少環節，沒有及時有效的對征地拆遷文件進行公示，或者由于拆遷信息的不對稱違法改動征地拆遷的補償標準，被拆遷人不能及時了解相關政策，而且政府為了減少糾紛，取消聽證環節，使得群眾的合法訴求沒有表達渠道，造成民眾示威游行以及“釘子戶”等事件頻繁發生。

1.3 補償標準混亂，扣發挪用補償費

在農村征地拆遷過程中，政府既是拆遷工作的政策制定者和決策者，同時也是參與拆遷工作的實踐者。征地拆遷補償費是否合理證明了政府是否協調好了公共利益與農民的合法利益，當征地拆遷補償費成為被征收者即農民將來財產性收入的主要來源的時候，拆遷補償費是否合理關系到農民將來的生活和發展。并且由于各地區經濟發展狀況不一樣，補償費也存在很大的差異，在不同地區比如經濟發達的東部和經濟欠發展的西部拆遷補償費差別就很大，以及在同一地區的不同地方也存在差異。拆遷補償費的多少還受到政府行政人員主觀因素的影響，這里我們就要拋開區域差異，因為還存在著地方政府亂扣或者挪用補償款的現象。地方政府是征地拆遷工作的主要指揮者，擁有著絕對的權力，處于政治優勢地位，而農民則是弱勢群體，并且由于信息不對稱使農民未能清楚地了解自己的補償款的具體數額，這就為某些地方政府非法扣發挪用補償款提供了可能。

1.4 安置工作不到位

對于安置工作，首先需要指出，現階段政府主要采取貨幣安置和實物調換安置這兩種主要安置方式，對于貨幣安置方式，由于標準較低且混亂，失地農民往往不能拿到足夠的補償款，因此，貨幣補償款不足以購置新住房；而對于實物調換方式，存在一些問題，安置小區環境較差，且居住條件沒有充分考慮農民以前的居住習慣，相應配套設施不能及時建設，使得安置群體猶如居住在“孤島”中一樣，成為了邊緣群體，不利于失地群眾融入城市生活。政府未能在這個過程中提供合理的安置住房環境以及相應的社會保障措施，使農民順利地過渡到新的生活環境，這就導致了關于被征地農民的未來生活以及其子女未來發展的新的社會問題。

2 農村土地征收和農民增收存在的問題

2.1 地方政府過于依賴土地財政

土地作為一種特殊的資源，開發土地不僅可以擴大財政，也可以招商引資，帶動區域經濟發展。“土地財政”有力地補充了地方政府的財政收入，通過征收大量農村用地轉為非農建設用地，從而開展招商引資，帶動房地產等有關的諸多產業的不斷發展，推動整個相關地區經濟高速發展。但是地方政府過于依賴土地財政后，導致了政府角色發生變化，成為利用土地轉型來謀取利益的經濟人和經營者，其核心都在于通過對土地的征收和出售賺取大量預算外的財政收入，而不是通過有限的農村土地資源為城鎮化進程增加動力，有時甚至嚴重損害了農民的利益。這里就會出現一種現象，即如果地方政府從農村征地拆遷中獲取大部分利益，那就意味著農民從中獲取的財產性收入將會減少。因為土地是有限的，從土地中取得的利益也是有一個定量，地方政府獲取的多，相對的農民的利益就會減少。

2.2 征地拆遷法律制度存在缺陷

目前，我國還沒有明確的有關土地征收拆遷的具體法律如《征地拆遷法》，更不用說有關于農村征地拆遷的相關法規政策。現如今所進行的征地拆遷主要是依據我國的憲法和土地管理法的相關法律法規，但是根據我國的實際情況，這兩部法律存在著明顯的缺陷。一方面對地方政府征收土地的權力缺乏監督和約束，這就為地方政府濫用手中的權力進行“尋租”行為提供了條件；另一方面，《土地管理法》沒有把征地拆遷與土地征收相分離，在具體的征地拆遷過程中缺乏指導性。由于法律法規制度的不健全，導致了地方政府以及有關利益主體在征地過程中利用法律漏洞謀取非法利益而損害農民的利益，直接減少了農民合法的以及應得的土地財產性收入。并且由于缺少法律維護農民自身的合法權益，使農民在征地拆遷中無法利用法律來保護自己的合法利益不受侵犯。

2.3 征地拆遷程序缺乏規范性

城鎮化進程不斷加快導致了征地拆遷規模不斷擴大，征地拆遷程序設計及執行不規范損害被征地農民利益的現象頻發，因此，必須不斷規范地方政府的征地程序，在必要時用法律手段來規范，從而在程序上保障了農民在征地拆遷中獲得的土地財產性收入。征地拆遷程序的不規范性主要包含以下幾點：其一，實施主體不規范。根據《中華人民共和國土地管理法》第四十六條規定：國家征收土地的，按照法定程序批準后，由縣級以上地方政府予以公告并組織實施。但在實際征地過程中有些地方政府為了趕工程進度在還未取得批準的情況下提前開展土地征收工作，或者沒有對其具體征地工作進行公示；其二，征收土地公告不規范。土地征收公告是征用土地的必經程序，征用土地公告分為兩種，一種是征用土地公告，另一種是征地補償、安置方案公告。通常情況下，土地征用公告存在的問題沒有征地補償、安置方案公告的問題多。因為土地征用是國家為了公共利益強制性進行的土地征用，農民沒有話語權，征地補償、安置方案公告則是為了對被征地農民進行的一種拆遷補償，但是有些地方政府為了謀取不當利益未對征地補償和安置方案進行公告，而是隨意進行拆遷程序，對被征地農民的征地拆遷補償以及安置方案給予模棱兩可的回答。

2.4 征地拆遷過程缺乏監督

基于政府部門的政治優勢使其擁有較大的權力空間，而現實中如果我們對于政府的權力缺乏內外部監督以及懲罰機制的約束，必然會出現不合理的征地現象以及地方政府利用權力損害被征地農民的合法利益。本文論述的關于征地拆遷程序不規范的原因歸根到底是因為在征地拆遷的過程中地方政府的權力缺乏監督造成的，政府權力缺乏監督，就會導致地方政府在征地拆遷過程中的行為失范。近些年來，農村土地征收拆遷中出現的政府侵害被征地農民權益的事件不斷警醒著要健全土地征收監督機制來規范征地拆遷中地方政府的行為，制約地方政府在征地拆遷中的權力。

3 規范地方政府征地行為從而保障農民的財產性

收入

農用土地征收拆遷是我國城市化建設過程中的一個重要環節，地方政府作為征地拆遷的主導者，其行為規范對于保障農民的土地財產性收入具有重要意義。針對本文前面闡述的農村土地征收拆遷過程中地方政府行為存在的失范問題，以及解決新型城鎮化建設與農民財產性收入之間的矛盾，必須加快解決農村征地存在的問題。具體有以下幾點對策：

3.1 完善土地征收制度

通過國家制定合理的土地征收制度及細則能有效地削弱“土地財政”現象，抑制地方政府在農村土地征收過程中的失范行為。首先，建立完善土地產權制度。在今年發布的中央一號文件中，推進深化農村土地制度改革，我們必須要系統總結農村土地征收過程中的經驗，加快土地管理法修改，不斷完善農村土地利用管理政策體系，使農民的利益得益于完善的土地征收制度，而這個制度就是對他們財產性收入的有力保障。其次，規范土地征收程序。土地征收程序是土地征收制度的重要組成部分。完整合理的征收程序是完善土地征收制度的重要措施。因此，為了避免地方政府在征地過程中不遵守征地程序，要設立監督和審查部門嚴格對地方政府征地過程進行監督和審查，防止地方政府不按程序進行，損害被征地農民的利益。

3.2 完善土地征用與征收的法律法規

國家進行土地征收的根本目的是為了人民群眾的美好生活，但是，由于對“公共利益”沒有進行明確的界定，以及哪些項目才是為了“公共利益”而哪些又是打著“公共利益”的旗號鉆法律的空子。因此，必須加快完善我國法律法規中的土地征收的相關內容和實施細則。一方面，在征地過程中，各地方政府要遵守好法律法規，做好公益用地和非公益用地的區分，做到不用公益名頭侵害農民合法利益以及在非公益的情況下保障好農民的正當利益。另一方面，被征地農民可以運用法律捍衛自己的權益，也要遵守相應的法律法規，要積極配合政府的拆遷工作，有問題可以通過正常的法律渠道訴說和尋求幫助，而不是惡意地阻撓征地拆遷的不法行為，比如征地過程中出現的群體性事件以及“釘子戶”現象等。完善的土地征收法律不僅對政府權力進行約束和制約，保證其征地過程的合理性，而且也為農民維護自己的合法權益提供了保障。

3.3 完善農村征地程序與監督機制

完善農村土地征收程序，政府必須做到程序的公開化、信息的透明化，并不斷加強征地過程的民主化，讓廣大的農民參與進來。其一，政府要做到各個環節程序的公開化，不僅要做好在征地前的民意征集，而且還要做好征地中的征地公告，更要積極主動進行征地后的補償、安置公告；其二，征地拆遷這一過程農民是切身利益人，只有讓農民充分參與進來，通過有效的征地拆遷程序來表達自己的意愿，謀求自己的合法利益，才能不斷減少征地拆遷沖突，推進征地拆遷工作順利開展；其三，信息的透明度是政府政務公開的一個重要指標，也是民眾監督政府的一個有效方式，權力只有在陽光下運行，才不會滋生腐敗。通過公開規范化的征地程序、透明的信息公開以及民主的征地過程，被征地農民不僅能夠清楚了解政府的征地政策信息，而且還可以通過民主的征地程序維護自己合法的土地財產性收入。

3.4 完善城鄉社會保障制度

土地作為農民最根本的生產資料，是農民最基本的生活保障來源，雖然現在多數青年農民會選擇外出務工，但土地卻是他們最后的保障，如果政府在征地過程中未能保障農民的合法財產性收益，那么失地農民為了謀求自己的利益將采取非正當手段阻礙征地工作的進行，甚至發生性質惡劣的群體性事件。被征地農民的土地被征收后所面臨的挑戰是巨大的。失地農民的土地（宅基地或者農地）被征收后，他們面臨著生活環境的巨大改變，他們雖然住在商品房里卻沒有與城市居民同等的收入、社會保障及醫療保險等。很多失地農民的生活水平并沒有因為征地拆遷的補償而得到改善，有些甚至低于他們以前的生活水準，因此，政府不僅要為被征地農民提供合理的補償，而且要安置好失地農民，這里不僅僅是為他們提供一個簡單的住房，而是真正改善了被征地農民的居住環境，而且為農民的長期穩定發展提供了制度保障。

當前我國進入了全面建成小康社會的決勝階段。全面建成小康社會的關鍵在農民，而解決農村征地拆遷問題的關鍵就在于解決農民問題。因此，地方政府必須要通過合理的手段和方式解決好農村征地問題進而保障農民在征地過程中的財產性收入，這就要求政府不僅要補足法律上的漏洞，保護好失地農民的權利和利益，而且要完善征地拆遷制度以及與被征地農民息息相關的社會保障制度，使農民的生活更加穩定，使我們的社會更加和諧，進而為全面建成小康社會增添強勁動力。

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