治理現代化背景下地方治理中的府際關系：歷史沿革、突出問題與改革路徑

王文靜

[摘要]地方治理中府際權責配比關系關乎政府乃至國家治理能力的提升。治理現代化背景下的地方治理要求轉變傳統政府管理邏輯，尋求府際關系向法治化、分權化、合作化轉變。梳理了地方治理中府際關系的歷史沿革，分析當下府際關系中存在的突出問題，并在此基礎上提出地方治理中府際關系的改革路徑：完善府際關系的法律規范；合理劃分府際間職權；探索行政架構改革；促進政府間合作，構建伙伴關系。

[關鍵詞]地方治理；府際關系；歷史沿革；問題；改革路徑

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A

如何構建府際關系以保障政府體制高效運行是世界各國在分配政府權力、處理政府權力關系時的重要考量因素。在治理現代化背景下，府際關系影響著地方治理的治理體系和行政生態，是實現國家治理體系現代化和國家治理能力現代化中不可忽視的因素。然而，由于歷史和現實的多重原因，我國地方治理中府際關系存在多重問題，在一定程度上形成了實現治理現代化的結構性障礙。梳理地方治理中府際關系的歷史沿革，分析其突出問題并相應提出改革路徑，對破除結構障礙、理順政府運行機制，進而實現治理現代化有重要意義。

1 地方治理中的府際關系及歷史沿革

治理現代化背景下，地方治理中法治化、分權化、合作化的價值理念促使府際關系改革理念從傳統集權向法治化、分權化、合作化轉化。府際關系研究發軔于美國的府際關系的實踐。從管理向度看，府際關系包括垂直府際關系、水平府際關系、斜向府際關系、網絡化的府際關系等；從內容上看，包括公共職能關系、財政關系、監管關系等。而這些不同角度的府際關系結構中的核心便是政府間的利益關系。我國學者謝慶奎便指出了權力配置、利益分配應該作為府際關系的實質問題。自建國以來，我國的府際關系實踐不斷推進，在這個過程中也經歷了多次大大小小的調整。總的來看，我國府際關系歷史沿革中主要有以下幾個關鍵節點：建國后、1978年十一屆三中全會、1994年分稅制改革。

1.1 計劃經濟下的中央集權階段：建國后——1978年十一屆三中全會

新中國成立之初的特殊背景下，出于鞏固人民民主專政政權和整合資源防范敵對勢力的需要，我國府際關系采取中央全面集權體制。隨著管理實踐的發展，提高地方政府積極性的重要性凸顯。在觀念上，毛澤東同志提出中央、地方“兩個積極性”的著名論斷；在實踐中也進行了一定程度的放權。在建國后至改革開放以前這個階段，從權力下放的領域來看，一般只涉及經濟管理，而不涉及經濟計劃和資源分配。但即使如此，這種短暫的、小部分的放權不但沒有解決問題，反而使得中央權威受到削弱，中央政府不得不將權力上收。總之，此階段府際關系的特征表現為中央政府的政治、經濟、社會等領域的高度集權與地方政府對中央政府的高度配合與服從。

1.2 改革開放后的權力下放階段：1978年十一屆三中全會——1994年分稅制改革

1978年改革開放以來，隨著思想解放和經濟發展的需要，我國地方治理進行了包括縱向分權、傾斜分權和經濟分權的大膽放權實踐。由此，地方政府獲得了較大的自主權。在改革開放和經濟建設的背景下，意欲提高地方政府積極性的分權改革也成為一種趨勢。但是，由于缺乏府際關系調整經驗、法制建設落后于改革推進等原因，這種分權趨勢也存在一些問題。如在分權過程中存在政策傾斜，更多地將自主權下放到東部沿海地區以帶動改革開放，在一定程度上造成了地域間發展不平衡。此外，地方自主權擴大，也引發了不同程度的地方保護主義和一些地方政府在政策執行中與中央討價還價等問題。

1.3 分稅改革后的府際關系探索階段：1994年分稅改革至今

改革開放后的地方分權大大提高了地方政府，尤其是獲得政策傾斜的東部沿海，推動改革開放、促進經濟發展方面的積極性。然而，獲得權力的地方政府卻在追求本地區利益的過程中走向“諸侯化”，既造成了地方保護主義，又掏空了中央。1994年旨在重新劃分中央和地方財權與事權的分稅制改革開始，試圖限制地方政府的自主權。從內容上看，分稅制改革將增值稅劃分國稅和地稅兩個部分，增值稅的75%收歸中央，地方只能獲得25%；從稅務行政機構劃分看，分為國稅和地稅兩個部門分別征繳；從公共預算支出看，地方政府不負責除了中央政府特有的外交、國防等職能外，要承擔包括經濟管理、公共服務等一切職能。這些經濟調節手段和行政調節手段使得中央把財權高度集中，同時又把更多的事權層層下放給地方政府。然而，接下來由分稅制間接調整的府際間權限劃分在實踐運行中再次帶來地方活力不足等許多問題。

總的來看，我國自建國以來對中央和地方政府間的權力關系、財政關系等做了一系列的調整，雖然取得了一定的成果，但是府際關系調整實踐卻陷入權力上收和下放的循環圈；此外，地方政府間關系的協調一直沒有得到應有的重視。

2 治理現代化背景下地方治理中府際關系的突出

問題

府際關系在世界范圍的政府管理活動來看都是一個重要的議題。我國府際關系改革雖然進行了長期的不懈的努力，取得了一定的成績，但仍存在許多問題，主要有以下幾個方面。

2.1 職責同構下的條塊分割

我國中央政府和地方各個層級政府間權力的劃分，不是以所應承擔的公共服務職能為基礎進行劃分，而是一種總量分割式的劃分。這種從屬地化管理出發的權力和事務的總量分割被一些學者稱為“行政發包”。這種劃分形式下，除外交、國防等專屬中央的權限和機構外，各級政府在機構設置和權限、事務上基本上是上級政府的翻版，也稱“職責同構”。中央政府和地方政府間嚴重的職責同構使得職責權限劃分缺乏科學性、合理性，也帶來了條塊分割加重問題。各級地方政府或其職能部門不僅要接受上級政府或主管部門的任務分派，嚴格執行中央決策，受到上級“條條”的限制，又要對同級的“塊塊”負責。這種職責同構下的條塊分割，使得政府管理承擔著較大的行政成本，也因管理內容的重構和職能部門的雙重領導造成了政府管理體制中的機構龐大、效率低下和中央決策的“中間梗阻”等問題。

2.2 相關法律在實踐中的指導性不強和缺位

到目前階段，調整我國府際關系的法律規范主要有《憲法》和《地方組織法》。除卻《憲法》對府際關系的綱領性規定，《地方組織法》是調整政府間關系的專門法律規范。《地方組織法》自1979年通過實施以來，先后經歷5次修正，對地方政府的職權做了指導性規定。但是，《地方組織法》中沒有明確對中央政府和地方政府進行職權劃分，同時也缺少對地方各層級政府及其組成部門的職權的相應規定。此外，在地方政府職權規定上多為肯定性條款，缺乏限制、監督以及問責地方政府的否定性條款。總的來看，該法律規范雖然對地方政府職權做了統一規定，但對權限劃分不清晰，甚至模糊不清，缺乏可操作性。這就造成了實踐中中央與地方職權重構，甚至是權責“錯位”等問題。另外，關于地方政府問責、府際合作以及府際糾紛的司法介入等，法律沒有明確的規定，尚處于缺位狀態。

2.3 地方政府間的競爭大于合作

改革開放后的地方分權在提高地方積極性方面功不可沒，但是隨之而來的“地方保護主義”和“諸侯經濟”也從另一個側面削弱整體治理效能。一方面，近年來，地方政府出于本位主義的惡性競爭現象屢見不鮮，這種利益博弈對社會資源的耗費、對社會正義的危害不容小覷。另一方面，地方保護主義的藩籬阻礙著地方合作的開展。條快分割下的地方政府缺乏有效的溝通和聯系，地方治理呈現“碎片化”。然而，經濟全球化的發展卻要求區域間合作的加強和整體治理的推進。但目前來看，我國尚缺乏地方政府之間以及中央與地方政府間有效的協調機制。由于缺乏協調，地方政府之間以及不同區域之間競爭大于合作，重復建設、資源浪費以及產業規劃雷同等現象比較嚴重。此外，一些嘗試區域內合作的地方政府也因沒有有力的組織和相關明確的法律規范以及制度化的合作機制而組織渙散、效率低下。

2.4 壓力型體制下的地方政府活力不足和政策執行異化

在職責同構的壓力型體制下，我國各級地方政府在壓力狀態下接受并完成經上級政府層層分解布置的任務和各項指標。在責權不對等的情況下，地方政府尤其是基層地方政府享有有限的權力卻承擔著無限的責任，勢必會影響其積極性，造成活力不足。而這種壓力型體制，在一定程度上也加劇了地方政府的政策執行異化，表現為政策外溢下的推卸責任和政策選擇性執行。一方面，在對待一些諸如環境保護等會產生“外部經濟”的政策上，地方政府會傾向推卸責任來防止“政策外溢”。另一方面，壓力型體制也造成了地方政府執行政策時的選擇性執行：積極完成考核指標重視的政策或任務，消極完成或推卸與考核指標無關的政策和任務。

3 地方治理中府際關系的改革路徑

3.1 府際間職權的合理劃分

府際關系的根本問題是權力、職責劃分問題。一方面，堅持府際關系改革的基本原則是合理集權與適度分權有機結合。我國是單一制的國家，中央政府在宏觀調控和全局性公共事務方面具有制度權威化，這一點是肯定的。我國地方政府分權是在中央合理集權的前提下進行的，地方政府的自治權力的增強不能像美國等聯邦國家地方政府自治那樣享有高度的自治權，否則就會造成“地方諸侯”，帶來混亂。另一方面，要積極探索對我國政府間職權分配體系的再設計。探索以公共服務為劃分基礎的職權劃分體系，促進中央和地方政府財權與事權相統一，弱化職責同構下條快分割的影響。此外，在配置府際間職權時，要尊崇民主要求，傾聽地方政府的利益訴求。尤其是在中央出臺重大決策和法律時，可以充分吸納地方政府參與來反映其利益訴求。最后，值得注意的是，在向地方劃分職權擴大其自主性的同時，中央政府應該做好監督機制的制度安排。

3.2 健全規范府際關系的法律法規體系

在治理現代化背景下，府際關系的調整首先要遵循法治化。這也是合理劃分府際間職權的保障。針對當下《地方組織法》在規范府際關系中較為籠統和模糊等問題，要切實做好以下三點：一是要探索規范府際關系的細化法律條文，明確和細化中央與地方法律的劃分以及各級政府的職責權限，增強實踐中的指導性、可行性。二是注重府際間職權調整和劃分中的程序法制化，減少隨意性和不穩定性。三是要根據府際關系實踐發展，創新研究和探索制定促進區域政府間協作、處理政府間糾紛、地方政府法律問責等法律規范，為當下地方政府的競爭與合作提供法律規范。

3.3 進一步探索行政架構改革，擴大地方政府自主權

習總書記在十九大報告提出要賦予省級及以下政府更多自主權，這在當前府際關系視角下，為進一步探索行政架構改革提出了要求。探索行政架構改革，擴大地方政府自主權，需要注意以下兩方面的問題：一是，要因地制宜，循序漸進。我國幅員遼闊，各地方政府的職能定位和側重點差異較大，在推行行政架構改革時切忌“一刀切”。尤其當下一些地方政府跟風推廣“省直管縣”，造成“一刀切”，忽略了當地人口、自然地理、文化傳統、社會經濟等的差異性，也帶來了一些問題。因此，因地制宜、循序漸進是合理高效改革的關鍵。二是，要配套進行人員編制優化管理。既要避免人浮于事，又要盤活現有人力資源，做到合理統籌、高效運行。

3.4 促進政府間合作，構建跨地區、跨部門伙伴關系

一方面，中央政府要牽頭建立和完善府際關系協調機制。在經濟合作、貿易往來、社會協作管理相對密切的區域，如長江三角洲合作區、京津冀都市圈，探索在原有行政首長協調、聯席會議協調的基礎上建立專門的、常設的議事協調機構，以達到區域發展統籌規劃、規范競爭和促進協調合作的目的。另一方面，要探索跨地區、跨部門的伙伴關系。首要引導政府樹立互信互助的、責任共擔的價值理念；其次要在傳統政策工具的基礎上，借助互聯網、大數據等，創新促進政府間協商溝通的政策工具和平臺；最后，要注重充分吸納社會民眾、社會組織的參與，彌補單一政府治理的不足，實現治理的多元化和現代化。

4 結語

治理現代化背景下，地方治理中府際關系的改革是必然。本文通過梳理建國后府際關系改革歷史沿革，選取建國后、1978年十一屆三中全會、1994年分稅制改革三個結點將府際關系歷史沿革分為計劃經濟下的中央集權階段、改革開放后的權力下放階段以及分稅制改革后的府際關系探索階段加以分析。同時針對當前治理現代化背景下我國地方治理中府際關系現存的職責同構下的條塊分割問題、相關法律在實踐中的指導性不強和缺位問題、地方政府間的競爭大于合作和壓力型體制下的地方政府活力不足和政策執行異化問題，提出了以下改革路徑：要合理劃分府際間職權；以法律規范府際關系；進一步探索行政架構改革，擴大地方政府自主權；促進政府間合作，構建跨地區、跨部門伙伴關系。

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