推進村級有效治理的實踐性探索

陳琳 張揚金

[摘要]隨著我國鄉(xiāng)村治理結構發(fā)生重大變遷，村民議事會成為基層民主治理的創(chuàng)新形式?，F(xiàn)實中，村級治理參與程度不高、管理組織單一、行政化傾向明顯，既阻礙了基層協(xié)商民主推進，也降低了村級有效治理的程度。如何推進村級有效治理成為當前農(nóng)村亟待解決的問題。村民議事會的民主性建設在選舉、決策、運作以及監(jiān)督過程還存在諸多問題。N市J村村民議事會的做法，在政治參與有序化、決策民主科學化、運作程序效率化等方面為村級有效治理提供諸多啟示。以有效治理新思維提升村民議事會功能，需要在優(yōu)化議事會運行程序、拓寬協(xié)商民主參與渠道、健全有效治理配套機制、推動議事會管理能力現(xiàn)代化等方面予以努力。

[關鍵詞]有效治理；村民議事會；農(nóng)村

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A

1 問題的提出

黨的十九大報告強調(diào)，要改進黨的領導方式和執(zhí)政方式，保證黨領導人民有效治理國家；擴大人民有序政治參與，保證人民依法實行民主選舉、民主協(xié)商、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。中共十八大以來，中共中央高度重視社會主義協(xié)商民主的發(fā)展，對健全社會主義協(xié)商民主制度進行了總體規(guī)劃和部署。習近平主席在慶祝政協(xié)成立65年慶典上發(fā)表講話“大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商”。2014 年中央“一號文件”明確提出要“完善和創(chuàng)新村民自治機制，充分發(fā)揮其他社會組織的積極功能，實現(xiàn)村民自治制度化和規(guī)范化，同時要探索不同情況下村民自治的有效實現(xiàn)形式”。

從其歷史沿革來看，封建時代的“鄉(xiāng)紳治理”維持著鄉(xiāng)村社會自治權力之間的動態(tài)平衡，在鄉(xiāng)紳治理模式中，原來鄉(xiāng)村的精英人物，在鄉(xiāng)村普遍認同的基礎上，取得了國家行政權力的認可。這和現(xiàn)代意義上的民主截然不同。近代以來，中央集權高度發(fā)展，國家有自上而下統(tǒng)治社會的政治需求，有些學者將其稱為“高度組織國家內(nèi)的低度整合”（陸德泉）或“蜂窩狀結構”（唐尼索恩）。權力的強化缺乏社會自下而上的經(jīng)濟、階級和組織條件，缺乏現(xiàn)代性制度的基礎。建國以來，中共中央和國務院作出了政社分開，建立鄉(xiāng)政府的決定，我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權制度發(fā)展為鄉(xiāng)政村治階段，即“鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權+村委會制”。這種新型政治關系是對傳統(tǒng)集權主義政治的否定，是我國鄉(xiāng)村治理結構不斷完善的體現(xiàn)。但人民公社化后的鄉(xiāng)村日益走向行政化和政治化，鄉(xiāng)村治理演變成“強官治——弱自治”的單軌政治，村民對這種自上而下的管理參與程度并不高，鄉(xiāng)村自治缺乏制度空間。

實踐證明，村級治理的理念是逐漸向下放權，更多的強調(diào)基層村民委員會的責任，在農(nóng)村發(fā)展中已經(jīng)取得較大成效。但根據(jù)十九大報告中指出的有效治理理念，即村級治理要更加強調(diào)治理的合理性和合法性，要大力培養(yǎng)村民的政治素養(yǎng)，充分調(diào)動村民民主參與積極性，協(xié)同管理村級事務，科學民主決策，提高村民滿意度，達到村民有效共治的理想狀態(tài)。

2 N市J村村民議事會的實踐探索

2.1 N市J村村民議事會背景

N市位于江蘇省中南部，下轄12個鎮(zhèn)，以及2個省級經(jīng)濟開發(fā)區(qū)、2個街道辦事處，是蘇中發(fā)展的中心城市。J村所在的鎮(zhèn)在2013年鼓勵建立村重大事項村民民主議事制度，讓權力充分在村民監(jiān)管下運行。村民議事會是由部分村黨組織委員和村民代表組成，并在村黨組織的領導下，按照有關議事規(guī)則、程序和要求，討論商議村級決策的重大事項，參與民主決策、管理、監(jiān)督村級事務的基層群眾性自治組織。村民議事會作為村民代表大會的常設機構，議事會主席一般由村黨支部書記兼任，成員一般有10到15人，并采用在一定期限內(nèi)輪換的制度J村積極探索有效權力監(jiān)管機制，推進村民全過程參與議事，切實做到尊重民意、保障民生、疏導民怨。J村首先開始試點，先后對改廁工程、低保戶的確定、交通公路、土地流轉(zhuǎn)、租地綠化等村民關心的熱點、難點問題通過村民議事會共同商議后，提交村民代表大會，通過后再具體實施。村民議事會試點過程中取得良好效果，在充分聽取民意的基礎上，形成了一系列村務長效管理機制。

2.2 J村村民議事會功能定位

2.2.1 村民自治制度優(yōu)化功能。村民議事會制度的推行，成為實現(xiàn)基層村民自治的新型途徑。建立以村民議事會為代表的民主化村級治理模式后，村黨組織轉(zhuǎn)變了自身領導方式，村委會明確了執(zhí)行機構的職能定位，充分尊重村民意愿，讓村民自己做主，做到只指導不干預，把民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權利還給基層村民。以尊重每個村民為前提，通過議事會議題的收集和民主討論，將村民的想法集中表達出來并付諸實踐，這改變了傳統(tǒng)上由地方政府掌控村民自治實踐的局面，自治權利真正回歸村民自己所有，從而完善基層民主自治制度。

2.2.2 民主參與擴大功能。人民代表大會制度實質(zhì)是一種代議制，而村民議事會作為代議制的組織形式，是村民表達真實意愿，保護自身合法權益的有效渠道，是村民利益的實際代理人。村民議事會中村黨組織干部不宜太多，村民議事會成員名額要在各個村民小組中合理分配。村民議事會成員的數(shù)量和層次結構可以達到最優(yōu)化，從而擴大了基層村民的政治參與，進一步消除了決策實施執(zhí)行中的反對因素。筆者在實際調(diào)研中，J村許多女性村民表示：“國家大事都是男人做的事情，我們是女人說了不算，他們說怎么做我們就怎么做”。村民議事會的設置可以突破原有性別上的不平等待遇，充分發(fā)揮女性議事員的參與能力，有助于議事會結構的優(yōu)化和科學決策，有效避免因性別偏好而造成決策失衡。

2.2.3 村委會權力監(jiān)督功能。村民議事會使得農(nóng)村多元參與機制正在形成，不僅降低了基層管理的投入成本，也能夠更好地實施來自村民的監(jiān)督。村民議事會作為決策機構，可以實現(xiàn)村民管理過程的全方位、多層次監(jiān)督，進而判斷村委會是否偏離預期目標并加以糾正和調(diào)整。在J市的訪談中，議事會的成員表明：“村民小組討論出統(tǒng)一意見后，村支“兩委”成員就該事項進行走訪，再次征求所有村民的目的傾向，整合以后提交至村民議事會，按照符合絕大多數(shù)村民利益的原則進行決策，做出的最終決策及時地進行全村公開，確保每個村民都可以理解支持所實施的各類決策”。在這樣的基層治理中，每個村民都直接間接的參與決策，決策實施過程中的進展狀況全都透明公開，村民議事會走基層，及時了解村民問題或反饋，保障重大項目順利進行。

2.2.4 J村村民議事會運行流程。中國社會科學院陳紅太教授指出：“從治理理論的角度來分析，社會治理的參與主體是多元性的，村民議事會作為村民議事的具體實現(xiàn)形式，優(yōu)化了多元治理結構，豐富了村級治理的主體，實現(xiàn)了村自治組織與村民之間的良性互動?！贝迕褡h事會在具體運作過程上如圖1所示。

首先，在權責劃分方面，N市J村村民議事會作為一種創(chuàng)新型的基層管理組織彌補了原有管理組織的不足和缺陷。在J村黨組織領導下，設立村民議事會，與村民代表大會、村民委員會分別行使決策權、管理監(jiān)督權和執(zhí)行權。由J村黨組織提出村級重大事務議題，提交議事會討論表決，議事會走訪村民，了解民意，科學決策，及時將黨組織的意志通過民主、透明的集體決策程序轉(zhuǎn)化為村民代表會議的意志，實現(xiàn)J村黨組織對村務的有效領導。

其次，在運行機制方面，J村議事會成員先由個人自薦、群眾舉薦、組織推薦，最后由村民選舉的辦法產(chǎn)生。議事一般采取“聽”、“議”、“督”“三步法”程序進行?！奥牎保褪菚皬V泛聽取群眾意見建議，并進行整理分類，確定議事議題；“議”，就是兩委班子成員初議后，召開村民代表會議進行充分討論，形成正式表決議案；“督”，就是由J村村民代表大會全程監(jiān)督村委會按照要求執(zhí)行議事方案。在此基礎上，J村推行重要村務決策聽證機制，村級重大事項和涉及村民切身利益的事項決策前，根據(jù)村民代表提出的意見，要求議事會進行聽證，進一步修訂完善事項辦理方案，并按照職責分工抓好落實。

最后，在成效考核方面，J村全面推行“村干部履職質(zhì)詢評議”制度，每個月按時召開群眾座談會，村民代表都要參加，討論村級各項事務和村干部管理效度問題。結合年終述職述廉和村級勤廉指數(shù)測評，每年由鎮(zhèn)黨委組織村干部履職質(zhì)詢評議。在村干部報告履職情況的基礎上，村民代表可就村級“三資”管理、村級后備干部培養(yǎng)、村干部廉潔自律等事項提出質(zhì)詢，村干部必須認真負責回答，并接受民主評議。如果有涉嫌違紀違法的，則按規(guī)定查處。

3 N市J村村民議事會的實踐經(jīng)驗

J村通過設立村民議事會參與村務管理的方式，在優(yōu)化村民自治制度、擴大村民政治參與、權力運行監(jiān)督方面推動基層民主的進程，增強村級治理的有效性。縱觀該村基層民主治理的新做法，其所體現(xiàn)出來價值性值得借鑒和推廣。

3.1 權責劃分嚴格

合法行使權力的前提條件是需要清楚權力的來源，只有合法性才能帶來高度認同感。J村通過進一步理順村“兩委”關系，使黨支部的領導核心地位和村委會的執(zhí)行主體地位更加明確。議事會充分調(diào)動和發(fā)揮了農(nóng)村黨員群眾參與村事務和社會管理的積極性，增強了村級黨組織的凝聚力、戰(zhàn)斗力和創(chuàng)造力。村民議事會行使村民代表大會日常事務決策權，對村委會執(zhí)行村務的實效、結果進行全程領導和督促。村民議事會配合原有基層組織更好地保證了基層民主治理模式的實施和成效。

3.2 政治參與廣泛

有效治理的實質(zhì)，就是要實現(xiàn)和推進公民有序的政治參與，實現(xiàn)人民當家做主。我國目前呈現(xiàn)出利益和需求多元化的趨勢，簡單的選舉民主不能有效培養(yǎng)村民的民主參與意識。J村實行的民主形式，能夠彌補少數(shù)服從多數(shù)簡單民主制度的不足之處，體現(xiàn)出更大的政治包容性。任何一項村務都經(jīng)過村民意愿的收集過程，任何一項決策都經(jīng)過村民的聽證。J村議事會運行理念更加符合村民所要求的公正平等的民主形式，能夠引導村民以理性合法的形式表達利益要求、解決利益矛盾，符合農(nóng)村基層民主的建設出發(fā)點。這就意味著村民可以表達自己的利益訴求，激發(fā)了廣大村民的參與積極性。議事會實現(xiàn)了更加廣泛的村民參與，從而推動村民議事會的持續(xù)運轉(zhuǎn)。

3.3 決策民主科學

由于缺乏掌握專業(yè)知識的人才和科學的民主決策程序，村民議事會的工作效率和決策效果往往不盡人意。而J村民自治過程中引入有效治理原則之后，議事會就可以開展廣泛的民主討論、遵循公開的民主程序，來自村民的各種意見分歧最終都可以通過協(xié)商達成共識，從而使各種村務決策建立在廣泛考慮所有村民需求和利益訴求基礎之上，從而賦予議事會決策以合法性，也為民主決策的執(zhí)行奠定可行性基礎。把協(xié)商民主運用到民主政治的過程中，始終要體現(xiàn)公民有序的政治參與這一現(xiàn)代民主精神，各項決策廣泛聽取村民的意見，解決村干部知識限制的問題，縮短議事會決策的時間跨度，從而保證村民決策的科學化和民主化。

3.4 運作公開透明

“協(xié)商民主在中國民主政治中的發(fā)展實踐證明了它存在的合法性，這種形式很好地彌補了選舉民主的不足，村民自治實踐中引入?yún)f(xié)商民主已經(jīng)勢在必行”。議事會決策和運行過程脫離村民而進行，導致一系列的村內(nèi)農(nóng)用征地矛盾、村民補貼不到位、村集體資產(chǎn)流失、財務不透明等問題長期阻礙基層民主的進程。有效治理是我國特色社會主義民主政治的新形式，是民主建設的航向標。有效治理強調(diào)村民積極參與村務治理，要求村干部在管理中以人為本，確保事關村民基本權利和切身利益的問題完全透明公開，隨時向村民公開村里一切大小事務，自覺接受村民的監(jiān)督和建議，使村民擺脫了對行政權力的過分依賴，強化了村民的權利觀念、主體意識和民主意識。

4 N市J村村民議事會的啟示

在建設村民議事會過程中，以有效治理為主要視角，能夠為村民議事會的建設提供合理的民主范式，利用其協(xié)調(diào)功能，進一步解決基層民主建設中利益表達失衡的現(xiàn)象，保證議事會運行的公開、平等和高效。

4.1 優(yōu)化議事會運行程序和成員結構，提高議事會合法性

“協(xié)商民主有利于推進國家治理現(xiàn)代化、公平化和有序化，推進社會善治，因而要進一步加強對協(xié)商民主地位的認識”。首先要按照協(xié)商民主的理論指導，對待村里涉及全部村民切身利益的事務采取全體村民共同參與討論的原則，一事一議，積極聽取每個村民的意見，做出受到普遍認同的科學決策?；鶎拥狞h組織要發(fā)揮其領導核心的作用，統(tǒng)一思想認識，促進“兩委”的互相溝通和協(xié)調(diào)。其次要提高議事會組成人員的學歷水平，對不同年齡層次的村民做出一定的限制，做到各年齡階段議會成員比例的協(xié)調(diào)均衡，注意議事會成員男女比例的協(xié)調(diào)，注重女性議事員比例的提高。在議事會的日常運行中，議事會要定期召開例會，及時準確的了解村民的動態(tài)變化，獲取真實有效的信息，為正確科學的決策奠定信息基礎。

4.2 增強村民政治自覺性，推進議事會組織化和制度化

有效治理有助于拓寬社會多元主體的政治參與渠道，是村民實現(xiàn)平等參與、民主監(jiān)督和表達利益的政治保證，更好地保障人民當家作主。必須加大政治參與的宣傳和實際運用力度，縮小因經(jīng)濟水平、教育程度限制所引起的廣大村民的民主觀念與民主發(fā)展實際要求上存在的差距，培育村民的政治參與素養(yǎng)。在村民參政的初期，可以采用一些激勵措施進行鼓動，在具體村務的決策中傾聽每個村民的利益訴求，從而促進村民對于議事會的適應與接受，提高協(xié)商民主的意識。而作為農(nóng)村黨基層組織的村黨支部更要加大建設力度，切實推動基層民主廣泛多層發(fā)展，充分開放和創(chuàng)新協(xié)商議事渠道和平臺，進一步拓寬村民參與范圍，保障民眾暢所欲言，引導村民積極參與村務的管理，加強村民參與村務管理的熱情和積極性，從而推動新型議事會適應民主政治發(fā)展的要求。

4.3 加強法制建設和監(jiān)督力度，提高議事會合理性

建立健全村民議事會工作機制，村民委員會要定期向村民代表大會、村民議事會報告工作，村民代表大會、村委會、村民議事會之間必須合理劃分權限，做到職能分離、機構分立和權限劃分，將基層治理組織徹底法制化、規(guī)范化。通過制度體系的建立和完善，保障廣大村民實現(xiàn)村務協(xié)商中的有序參與，從而提升有效治理的內(nèi)在含義，實現(xiàn)村民在協(xié)商中的參與意愿與參與行動的和諧一致。我國必須對基層民主治理運作做出規(guī)定，上級領導機關要積極發(fā)揮好監(jiān)督作用，為基層民主的貫徹落實提供法律層面的指導和監(jiān)督，對于某些隨意行使基層自治權力的行為，給予嚴厲打擊，保證權力在制度的籠子里合法行使。強化基層干部和廣大村民的法律意識和法制觀念，避免“過度自治化”和“附屬行政化”傾向，使農(nóng)村社會出現(xiàn)不穩(wěn)定因素，影響農(nóng)村基層民主乃至整個社會主義民主的健康發(fā)展。

4.4 培育村級組織管理主體，落實村務公開制度化

金太軍認為“村莊精英分為體制內(nèi)精英和體制外精英，在體制內(nèi)精英中，居于中樞地位的是村黨支部書記和村委會主任。”一方面，原有的村民議事會、村民委員會、村黨支部要充分發(fā)揮協(xié)同管理的優(yōu)勢，增強自我管理的活力和成效。另一方面，必須大力培育一批輔助性村民管理組織，在議事會指導下有效開展工作，吸引和擴大村民積極參與范圍和民主的影響幅度，提升基層治理的組織化程度。村民自治以民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督為主要內(nèi)容，有效治理為基層民主的實踐提供創(chuàng)新方式，需進一步確保議事會在村民自治中的地位。村民議事會作為自治管理依托的組織，需要有強大的群眾基礎作為支撐。議事會成員要堅持群眾為本，詳細記錄村民提出的問題，做好村民問題的反饋工作，縮小村民和村干部之間的心理距離，燃起村民對協(xié)商民主的信心。加大村務公開力度，尤其是涉及村民實際利益的，要保證村務公開透明化，包括政府政策安排、經(jīng)費狀況、實際操作程序和最終結果，便于村民全方位參與村務的協(xié)同管理。

5 結語

村民議事會是基于城鎮(zhèn)化浪潮下村民單向流動的社會現(xiàn)實而設計的，它是解決 “空心村”治理難題的有效策略。作為基層民主治理模式的一種調(diào)整機構，深化了村民對于民主的認識，提高了村民的政治素養(yǎng)，但是在議事會實際運行過程中，同樣存在著制約其發(fā)展的不利因素。一是權責一致制度體系邊界模糊，村民議事會所擁有的村務決策權和監(jiān)督權和村委會掌握的執(zhí)行權在沒有明確界限的情況下，村民議事會的運行出現(xiàn)了混亂。議事會對村委會的監(jiān)督如何進行、議事會的權力運行如何保障以及議事會的行為由誰監(jiān)督，這些問題在制度設計上都呈現(xiàn)出空白現(xiàn)象。二是決策程序和效能有待改善，在召開議事會議時，村民的討論參與度很低，議事會成員對自己的職責認識還不夠明確。而參與村務管理的村民，在對涉及村里公共利益事務的討論中往往是從維護他們個人利益或少部分村民利益的角度出發(fā)，從而村民議事會對于村務問題的討論時間跨度長，很難達到統(tǒng)一認識。

從未來發(fā)展看，完善N市J村村民議事會建設，促進其達到有效治理狀態(tài)，還需要從以下方面進行。一方面，促進村民議事會運作制度化，制度可以為村民議事會的健康永續(xù)發(fā)展提供保證。在議事會的成員確定、議事流程、決策效率上都要有明確的制度規(guī)定。在明文規(guī)范下才能推動議事會成員有壓力意識和責任感，也有利于村民開展有效監(jiān)督。另一方面，習近平同志提出的有效治理的內(nèi)核在于基層全面民主，基于村中精英主導村務管理，村民也要積極參與到村務的管理和監(jiān)督中，對政治事務要有明確的認知，不斷提高自身的政治敏感性和積極性，真正實現(xiàn)基層協(xié)同管理，達到有效治理。

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