鄉村治理現代化面臨的問題、原因及路徑探析

石偉偉

[摘要]黨的十九大報告創造性地提出鄉村振興戰略，推進鄉村治理現代化是實現鄉村振興的重要戰略舉措。鄉村治理現代化直接影響國家治理現代化，是我國現代化建設的重要內容。推進鄉村治理現代化不僅有利于構建和諧社會、新型城鎮化建設，也有利于實現全面建成小康社會的目標。在鄉村治理現代化進程中，多元化的治理主體所面對的成本、結構、公共產品和服務都存在著問題，制約著我國鄉村治理現代化進程。通過分析我國鄉村治理中面臨的問題及其原因，找尋適合我國國情的鄉村治理新的方向和路徑，從而實現鄉村治理的現代化。

[關鍵詞]鄉村治理；現代化；主體；困境和對策

[中圖分類號]F323 [文獻標識碼]A

黨的十九大指出我國社會主要矛盾已發生變化，鄉村治理現代化的推進有利于解決發展不平衡不充分的問題。黨的十八屆三中全會首次提出“國家治理現代化”的重要命題，治理現代化問題成為我國深化改革開放的重要目標。鄉村治理是國家治理體系中的一個重要環節，其水平直接影響我國國家治理現代化水平。實現現代化、科學化的鄉村治理一直以來都是重要的任務。鄉村治理現代化是國家治理現代化的具體體現，也是經濟政治文化社會發展的必然要求，其出發點和落腳點都是為了更好地實現農民利益的最大化。隨著我國經濟社會的不斷發展，我國鄉村社會結構也在不斷變化，鄉村治理能力與治理模式不斷面臨新的挑戰。應從客觀事實出發，分析我國鄉村治理現代化中存在的問題，探索解決的新路徑，積極推進鄉村治理現代化，推動國家治理現代化。

1 鄉村治理現代化的科學內涵

關于“鄉村治理”的概念的界定，相關領域的各位學者們主要圍繞鄉村治理的四個基本要素來闡述：治理主體、治理目標、治理對象和治理方式。鄉村治理是指鄉鎮政府、權威機構、村民自治組織以及村民等主體通過形式多樣的交流，對鄉村經濟、政治、文化相關的公共事務進行調節和控制，以達到推動鄉村發展、實現鄉村管理的有序、科學、和諧的目標。鄉村治理現代化的含義主要包括兩個方面：鄉村治理能力現代化和鄉村治理體系現代化。鄉村治理體系現代化主要體現在三個方面：首先，鄉村治理體系現代化的應有內涵是創新社會治理，創新社會治理體制是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要內容；其次，加強鄉村社會建設是推進鄉村治理體系現代化的基礎。鄉村社會建設包括科教文衛等事業的發展，也包含鄉村組織體系、行為規范體系、公民權利和責任體系等的構建。最后，鄉村治理體系現代化的焦點與目的是推動社會協同全面發展。推動鄉村治理體系現代化的目的就是為了促進社會的協同發展，更好地保障農民的權益。 形成一個制度、價值和政策相統一的體系結構，全面促進鄉村和城鎮協同發展。鄉村治理能力現代化是國家治理能力現代化的重要體現，它是鄉村治理的主體能力的提高，以適應新時期的鄉村需要達到的整體綜合狀態。

2 推進我國鄉村治理現代化建設的現實意義

鄉村治理現代化不僅是黨和國家很長一段時期的工作重心，也是國家治理現代化和社會主義事業現代化建設的重要組成部分。推進鄉村社會治理現代化具有十分重要的現實意義：

2.1 推進鄉村治理現代化有助于全面建成小康社會

我國城鄉收入水平有一定的差距，在再分配政策的推行下，城鄉收入差距正逐步減小。建設小康社會是實現我國社會公平正義、共同富裕的重要舉措。全面建成小康社會是我國近階段的重要奮斗目標，現時期是全面建成小康社會的攻堅期。由于我國長期存在的二元體制結構，還有很多制約鄉村發展的因素。再加上鄉村相對惡劣的自然條件，尤其是一些偏遠地區的交通極為不便，使城鄉收入差距擴大。因此全面建成小康社會的推進在部分地區仍存在較大困難。而推進鄉村治理現代化建設有利于鄉村的發展建設，通過社會資本的積累使鄉村達到小康。同時通過鄉村多元化治理主體共同協作，能夠化解治理中的矛盾，促進鄉村邁入小康社會。

2.2 推進鄉村治理現代化有助于緩和我國社會主要矛盾

習總書記在黨的十九大報告中指出：“中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。”隨著我國經濟科技社會的進步，生產力發展水平不斷提高，但發展的不平衡不充分問題日益突出。長期以來，我國在城鄉二元制結構的影響下，城鄉在公共設施、服務等方面的差距越來越大，嚴重影響社會發展，農民積極性受損，制約國家現代化建設的推進。推進城鄉一體化發展是實現我國農村城鎮化、縮小城鄉發展差距的重要措施。通過鄉村治理現代化的推進，可以有效化解鄉村治理中的矛盾，推動鄉村經濟社會發展，提高農民積極性，改善城鄉發展不平衡不充分的局面，最終實現城鄉一體化。

2.3 推進鄉村治理現代化有助于構建社會主義和諧社會

和諧社會是黨和國家一直以來致力于構建的社會狀態。隨著經濟社會的不斷發展，我國人民的總體生活水平不斷改善，居民財產性收入和幸福指數都有所提高。但是也有一些社會分配不均、不公平等問題困擾著人民群眾，造成群眾之間的矛盾不斷出現。為此，構建和諧社會不僅是現實的客觀要求，也是實現人民群眾安居樂業的必然要求。多年以來，我國鄉村治理狀態雖有改善，但仍存在著諸如鄉村環境污染、社會治安差、干部群眾關系緊張、干部腐敗行為等問題，這些問題都會導致農民對鄉村治理主體的不信任與對立。鄉村治理現代化的建設有助于這些問題的解決，為推進鄉村和諧社會的構建提供了有效治理途徑。

3 當前我國鄉村治理現代化面臨的問題

3.1 鄉村治理資源困乏

隨著我國城鎮化進程的加快和農民工流動速度的增長，鄉村治理人力和物力資源的供給狀況都發生了改變。農村空心化現象愈發嚴重，一方面，由于我國新型城鎮化和經濟社會的不斷發展，為適應城市的發展需求，農村大量人才往外流失。擁有一定能力的農民選擇外出勞務，掀起了一陣陣民工潮。同時以從農村走出去的大學生為主的文化精英在完成學業后選擇留在城市，很少有人選擇回到農村。其次，支撐鄉村治理的物質資源變少，鄉村財政來源也逐漸縮小，從而制約著鄉村治理的效率。隨著鄉村經濟的發展和農民受教育程度的提高，農民的政治意識不斷增強，民主權利意識不斷覺醒。農民的流動性不斷加大，不再固定在鄉村發展。這既是我國社會主義民主進步的體現，也給鄉村治理提出了新的挑戰，使得鄉村治理的成本和難度有所加大。

3.2 鄉村治理結構固化

鄉村治理的各環節主要依靠鄉政府、村黨支部和村委會三者共同完成。村委會是村民管理的主體，是全體村民的代表，也是鄉鎮府在鄉村管理中的代理。鄉政府是村級行政單位的上級機關。村黨支部是鄉村事務的領導核心，直接行使鄉村管理，容易出現與村委會沖突的情景。這三者的關系尚不明確，在工作中以及各項事務的執行中難免會出現不和諧的現象。因此，協調好村委會、村黨支部和鄉政府的關系是鄉村治理結構中的一個重要環節。我國實行基層民主自治制度，鄉村管理職能應由村民自治機構承擔，而村民自治組織的代表與中心就是村委會。但作為我國社會主義事業核心的黨，對于鄉村的治理擁有無可厚非的權利。一些地方的村支書（黨支部的核心）和村主任（村委會的核心）由不同的人員擔任，在工作中難免會產生分歧。倘若不能很好地解決這種分歧，就會對鄉村治理產生不利影響，導致鄉村治理效率低下。

在我國“鄉政村治”管理模式運行的過程中，鄉鎮政府普遍會干預鄉村基層事務。 農民民主意識不強，不善于運用自己的民主權利，基層民主自治制度在某些地方鄉村仍然只是存在于形式。農業稅取消后，之前的鄉政府和村干部之間的“利益共同體”打破，村干部和鄉鎮政府的共同利益削弱，加之鄉村干部績效評估體系不夠完善，村干部干好干壞對自己的報酬都沒有多大影響，鄉村干部們治理村莊的熱情與積極性不斷降低，鄉村治理效率低下。

3.3 鄉村公共產品供給低效

公共產品和服務的有效供給是實現鄉村治理現代化的重要基石。然而，由于居民分散居住以及鄉村治理機構的渙散、效率低下和服務不到位，導致很多鄉村公共產品的供給有很大不足，公共服務不完善。因此，高質量的公共產品和服務的提供是鄉村治理的一項重要杠桿。公共產品的低效、不足供給是我國鄉村治理現代化的重要問題，直接影響我國國家治理水平。實現鄉村治理現代化和改善農民生活水平的首要途徑就是提高鄉村公共產品和服務的質量。以地方醫療衛生事業為例，在很多農村區域，很多社區衛生服務站設施條件簡陋或是根本不存在社區醫療服務體系；農村教育基礎設施也不健全；文化娛樂設施根本沒有。迄今為止，農村仍有大部分地區沒有醫療衛生服務保障。以農村醫療救助和醫療保障為例，根據國家統計局2015年數據，全國行政村總數為691510，鄉村衛生人員數為104.15萬，平均每個行政村不到兩人。2015年農村每萬人醫療機構床位數37.15張，而城市每萬人醫療機構床位數則達到82.70張。

4 鄉村治理現代化存在問題的原因分析

隨著我國經濟社會和政治民主的不斷發展，特別是改革開放以來取得了舉世矚目的成就，但一直存在著發展不平衡、不充分的問題。不平衡的發展問題是我國長時期存在的，而城鄉發展的不平衡是整個社會發展不平衡問題的集中體現。影響我國城鄉一體化發展的主要障礙，就在于我國特有的城鄉二元化體制結構。城鄉發展不平衡的主要因素也是鄉村治理現代化中面臨的問題所在。我國鄉村治理中面臨的困境既有歷史原因，也受當前經濟、政策和制度等方面的影響。

4.1 農村人才的流失

在城鄉發展差距大的境況下，農村大量的資源不斷流向城市，包括人力和物力資源。這種資源的流失，在促進城市建設不斷取得成就的同時，也使得鄉村治理資源越來越匱乏。農村的主要勞動力紛紛選擇去城市務工，獲取相對高一點的報酬，留在農村的大部分是老人和孩子。 把振興農村的希望寄于留守在鄉村的這一部分人身上是完全不現實的。農民子弟受教育程度普遍提高，其中有一部分受到了良好的高等教育。受到高等教育的農民子弟中的大部分選擇留在了城市，加之城市對人們有著“吸虹效應”，很多受到中等教育的人也選擇了前往城市工作并定居生活。這就使得受過良好教育、具有一定文化素養的農村精英人才越來越少的出現在農村。

4.2 不合理的鄉村治理結構阻礙社會經濟發展

長期的自上而下的縣—鄉—村行政化治理結構導致鄉村治理成本不斷加大，治理效率降低，農民的負擔日益加重，鄉村社會離散型不斷加劇。由于權利監督與制約體系還不夠完善，一些地方政府的決策超出了自身的經濟實力，造成盲目擴張，向上級匯報的經濟數字夸大。另一方面，膨脹的政府機構和附屬機關，加大人員投入，導致治理成本不斷加大。而這些后果都要由農民來承擔，因此農民不堪重負。此外，鄉村社會結構的變化使得舊的治理模式不再適應農村經濟社會發展的需要。加之鄉政府和村委會之間存在著職能越位和缺位的現象。鄉鎮政府直接插手基層選舉，鄉村基層選舉中腐敗現象增多，基層民主選舉成為了地方勢力的較量。鄉鎮政府和縣級政府過多直接參與基層鄉村自治管理，使得村委會的自治能力不斷弱化，不利于鄉村治理的開展。

4.3 農村公共產品和服務供需矛盾尖銳

農業稅取消以前，農村公共產品和服務的來源除了上級財政撥款和農業稅收，還有各種提留和收費，供給渠道較多。農業稅取消之后，鄉村公共產品和服務由多渠道供給變為主要來源于上級政府的財政撥款，供給來源單一。在一些經濟不發達的地區，廣泛存在著醫療、交通和教育不完善的情況。在農村現代化進程中，農民對社會公共產品的需求不斷增加，農村公共產品和服務供給矛盾尖銳。另外，上級財政的撥款也不是完全按照農村的需要提供的，而是按照其制定的計劃和預算支付的。這就造成農村公共產品所需要的資金與實際收到的撥款資金有很大差距，不足以解決實際問題的局面。導致日益突出的鄉村對公共產品和服務的需求不斷增加與上級財政可支配資金不能滿足其需求的矛盾。

5 推進鄉村治理現代化的現實路徑

5.1 加快推進城鄉融合發展

加快推進城鄉融合發展建設，優化鄉村治理結構和資源配置，最大程度地減少鄉村治理的物力和人力資源的流失。解決鄉村治理困境的治本之策就是加快推進城鄉發展一體化。城鄉發展一體化也是實現鄉村治理現代化的根本路徑。城鄉一體化發展的推進同時也會縮小城鄉發展的差距，加快新農村建設，使得各類資源在城鄉之間合理流動，為精英人才提供良好的工作生活環境。鄉村治理現代化的目的是改變我國農村落后的面貌，也是為了推進我國的城鎮化進程，實現城鄉一體化。鄉村治理現代化在推動我國城鎮化發展的同時也推動了鄉村社會的發展和治理模式積極轉變。

5.2 積極轉變鄉村公共產品和服務供給模式

高效的公共產品和服務的供給有利于更好地實現農民利益的最大化。我國農村公共產品和服務的供給問題的出現是由于我國階段性的相關供給政策造成的。應逐步改善我國農村公共產品和服務的供給狀況，提高公共產品和服務的使用效率，盡量避免無效供給，又好又快地實現我國鄉村治理現代化目標。我國應逐步調整農村公共產品和服務的供給策略，從原有的政府單一供給向多元化主體供給渠道轉變。建立能夠準確反映農民訴求的表達機制，同時完善公共產品和服務供給監督體系，使農村公共產品和服務的供給能夠適應農民需求，提高使用效率，最大程度地避免無效供給。我國鄉村治理的最終取向是通過妥善的治理達到社會整體利益的最大化。完善財政預算和審計制度，保證農村公共產品和服務供給專款專項使用，保障對農村公共產品供給資金的絕對支持。

5.3 明確并優化治理主體體系

鄉村治理需要多元化的治理主體各司其職、相互協作、共同推進。 應在鄉村治理環節中構建主要包括基層黨組織—基層鄉政府和村委會—鄉村農民—鄉村公益組織—鄉村企業這樣的治理體系。

5.3.1 基層黨組織。黨是我國社會主義事業的領導核心，鄉村一直是我黨的基礎和命脈所在。要充分發揮黨組織在鄉村核心和引領的作用，化解當前鄉村基層黨建面臨的困境，豐富基層黨建工作理論體系。促進鄉村社會的和諧發展，為鄉村治理現代化的建設提供主要的組織保障。

5.3.2 鄉村中的農民。農民一直以來是我國革命和社會發展的主力軍，是社會財富的創造者。在城鄉一體化發展進程中，農民積極參與其中，我國新農村建設取得成就，鄉村城鎮化不斷向前推進。農民一直是我國鄉村治理的主體和利益維護的重點對象。

5.3.3 基層鄉政府和村委會。政府是國家權力的承擔者與國家事務的執行者。 鄉鎮政府應在充分保證鄉村擁有自我管理權力的基礎之上，對其提供政策扶持、技術指導以及公共產品的供給等保障。村委會是鄉村事務的中心，應充分發揮其職能，積極推進鄉村治理。在實際鄉村治理的過程中，村委會和基層鄉政府已經成為鄉村治理中不可或缺的部分。

5.3.4 鄉村企業。鄉村企業是推進鄉村發展和農民就業的重要經濟組織，也是吸引人才的重要手段。鄉村企業參與鄉村治理是實現鄉村治理現代化的重要手段。鼓勵鄉村積極引入企業發展，帶動農民就業，推動鄉村經濟建設。

5.3.5 鄉村中的公益組織。公益性組織一般是以實現國家和社會整體利益為目的的組織，旨在維護整體或弱勢群體的利益。加快培育農村服務型、公益型的組織，將有助于提高鄉村治理能力。鄉村在推進城鄉一體化和治理水平等現代化建設中，也需要正規的公益性組織為其提供治理資金等有效資源。

5.4 樹立新時期鄉村治理現代化的新方向

我國正處于全面建成小康社會的決勝期，鄉村是改革和發展的重心。要堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。積極推進鄉村振興戰略，不斷深化農村改革，加快建設現代農業，加強農業農村基礎工作。健全自治、法治、德治相結合的鄉村治理體系；培養造就一支懂農業、愛農村、愛農民的鄉村治理體系。推進協商民主建設，促進多元主體共同協商治理，完善共建、共治、共享“三共”結構。建立健全法規制度，以較為完備的制度和體制機制保障鄉村基層自治機制的有效運行。堅持以人為本，促進人的全面發展，重視對村民的民主法治和權利責任意識教育，培養有民主法治意識有素質的社會主義新農民。堅持黨的領導，對農民進行技術創業創新教育，鼓勵農民創新創業。

6 結語

鄉村治理是一項復雜且繁重的系統工程，推進鄉村治理現代化對解決“三農”問題和推進新農村建設以及新型城鎮化的實現具有重要的推動作用，以鄉村治理現代化推動國家治理現代化。鄉村治理現代化既是適應經濟社會發展的要求，也是實現全面建成小康社會和現代化強國目標的必由之路。

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