呼和浩特市農村社區人居環境管理問題研究

[摘要]隨著呼和浩特市新農村建設的推進，農村社區人居環境面貌不斷改善，但仍存在著法規不完善，管理主體不明確，農村社區物業管理缺位，垃圾處理方式不完善等諸多問題。針對目前呼和浩特市農村社區人居環境管理中的突出問題，提出科學編制環境整治規劃，加大資金和技術扶持，建立垃圾減量分類處理機制，創新農村社區物業管理模式等建議，為推進美麗宜居鄉村建設提供借鑒。

[關鍵詞]農村社區 人居環境 物業管理

[中圖分類號]C939 [文獻標識碼]A

改善農村人居環境是實施鄉村振興戰略的重要環節，2018年中央1號文件《中共中央國務院關于實施鄉村振興戰略的意見》中提出：“目前農村環境和生態問題比較突出，要加強農村突出環境問題綜合治理，到2020年，實現農村人居環境明顯改善，美麗宜居鄉村建設扎實推進的目標”。截止2017年，呼和浩特市農村常住人口總數為96.31萬人，占全市常住人口總數的30.92%，農村社區的人居環境問題關系廣大農民福祉。長期以來，農村社區人居環境整體不佳，一些村莊垃圾遍地、污水橫流的現象觸目可見。隨著新農村建設的不斷推進，呼和浩特市對農村社區環境“臟亂差”問題進行了大規模整治，農村人居環境面貌煥然一新。但是由于我國社區人居環境建設的重點普遍在城市，造成農村人居環境管理明顯落后于城市環境管理，同時，由于經濟發展水平的差距，農村社區間的人居環境狀況也很不平衡，仍然是經濟社會發展的突出短板。因此，強化政策導向，加大資金投入，整合市場資源，持續改善農村社區人居環境面貌，提高農村環境管理水平，對提升農民的幸福感、滿足感，吸引農村青年返鄉創業，創建優美的生態宜居新農村都有重要意義。

1 農村社區人居環境管理存在的問題

1.1 法律法規不健全

目前，我國尚未出臺有關農村社區環境管理的專門法律，僅在部分相關法條中略有涉及。如《中華人民共和國環境保護法》第三十三條規定縣級、鄉級人民政府應當提高農村環境保護公共服務水平，推動農村環境綜合整治。這些法條僅對農村社區環境管理進行了原則性的約束，農村的環境問題非常復雜，且基層治理模式與城市有顯著不同，因此在農村貫徹實施的難度較大。近年來，中央不斷重申農業農村生態環境問題，2010年環境保護部發布《農村生活污染防治技術政策》，2015年，農業部印發了《農業部辦公廳關于打好農業面源污染防治攻堅戰的實施意見》等一系列針對農村社區環境管理的文件。但這些文件還未上升到法律層面，約束性不強，農村社區人居環境管理無法可依，執法更加困難。對于農村社區人居環境管理問題，還有待出臺一部針對性的法律來進行規范。

1.2 管理主體不明確

目前，城市市政環境衛生主要由環衛部門負責，而農村社區由于分布范圍大，居住分散，環境污染來源復雜的原因，未納入環衛部門職責范疇。農村社區環境管理工作由誰負責，學界一直存在爭議。《環境保護法》第四十九條規定縣級人民政府負責組織農村生活廢棄物的處置工作?！洞迩f和集鎮規劃建設管理條例》規定任何單位和個人都應當維護村容鎮貌和環境衛生，鄉級人民政府負責對破壞村容鎮貌和環境衛生的行為進行處理。根據《村民委員會組織法》村民委員會應負責農村社區環境管理的相關事務。由于農村社區環境管理的主體不明確，導致責任無法落實，監督、管理、實施都難以到位。

1.3 農村社區物業管理缺位

從目前的實踐來看，城市居民區內部的環境管理工作主要有物業服務企業負責，居民通過購買物業服務，來獲得包括環境管理、安保管理等服務。而在農村地區，物業管理服務僅覆蓋了城中村等小部分范圍，大部分農村社區無法享受現代化的物業管理服務。在已經展開物業管理服務的農村社區，也存在著諸多現實問題。如農民散居的特點和長期形成的生活習慣，導致農民在公共區域堆放雜物、飼養禽畜，隨意丟棄生產生活垃圾，物業工作開展的難度很大。同時，農村社區物業管理服務還存在經費供給不足的問題。農民收入水平較低，也沒有購買物業服務的消費習慣，自負物業費的資金籌措方式較難實現。在經濟發達的農村社區，物業服務費可以由村集體統一支付，而其他欠發達地區的物業管理經費則無法給予保障，加之農村環境管理的難度大，成本較高，因此物業服務企業進入農村社區提供物業管理服務的意愿并不高。

1.4 垃圾處理方式不完善

生活垃圾污染是農村社區環境管理最突出的問題。首先，我國農村地區大部分鄉鎮、村沒有完整的垃圾收集系統，村民的生活垃圾和一部分農業生產垃圾往往直接丟棄在路邊或空閑地，嚴重破壞人居環境。《全國農村環境綜合整治“十三五”規劃》顯示，我國仍有40%的建制村沒有垃圾收集處理設施，78%的建制村未建設污水處理設施，40%的畜禽養殖廢棄物未得到資源化利用或無害化處理。農村生活垃圾的隨意排放導致鄉村自然環境受到較大影響，而且對居民身體健康、生態環境的持續發展造成巨大威脅。其次，對垃圾分類和減量化重視不夠。我國垃圾分類處理的程度遠不及發達國家，在農村社區，由于宣傳不到位和缺少垃圾分類處理設施，垃圾分類缺乏動力、垃圾治理效率較低，農民往往僅對紙張和廢舊金屬等有經濟價值的垃圾簡單回收，而包括廢電池、農藥瓶、禽畜糞便等有毒有害的垃圾未經過分類就被丟棄，造成水體和土地污染。垃圾分類的缺失導致垃圾減量化處理往往也難以實現。

2 推進農村社區人居環境管理的建議

2.1 科學編制農村社區人居環境整治規劃

宜居鄉村，規劃先行。呼和浩特市農村多為自建房，缺少統一的規劃，導致農村社區功能布局不合理，生產生活空間混雜，缺乏環境管理用房和配套設施。政府應根據鄉村地理位置，人口變化情況、民俗、產業結構、人居環境建設現狀和農民關切的重點問題等因素，與縣鄉土地利用總體規劃、土地整治規劃、村土地利用規劃、農村社區建設規劃等充分銜接，兼顧農村田園風貌保護和環境整治，因地制宜，科學編制專門的農村社區人居環境整治規劃。合理確定垃圾分類收集、就地處理等環境管理基礎設施的建設標準，推進農房按規劃合理建設，農業生產和生活空間適度分離，垃圾減量化，并明確不同區位、不同類型村莊改善人居環境的重點項目和建設時序，分步實施，為全面提升農村社區人居環境水平提供藍圖。

2.2 加大農村社區環境管理投入

農村社區人居環境建設是新農村建設中產生的新問題，多數鄉村都在摸索嘗試，政府部門應發揮積極的作用，在政策和制度層面進行扶持，鼓勵創新。另外，由于呼和浩特市農村經濟發展不均衡，農民生活水平差距較大，偏遠農村社區人居環境建設明顯滯后。政府應發揮宏觀調控作用，制定扶持和優惠政策，培育農村物業服務企業等多元的市場主體，加大在資金、技術、管理上的投入，拓寬資金籌措渠道，建立長期的投入機制，保障農村社區人居環境建設的資金。同時，還應鼓勵社會資源參與農村人居環境建設，充分調動企業投入農村人居環境建設項目，引導農村人居環境建設項目與特色農業，田園旅游等有機結合，實現農村人居環境的可持續發展。

2.3 完善生活垃圾、污水處理設施

農村社區垃圾來源復雜，往往混有生活垃圾和農業生產廢棄物，各級政府應建立符合農村實際情況，方便快捷的垃圾收集處理體系。城郊交通便利的農村社區，可以按照村民自行分類，村統一收集，鄉鎮轉運，旗縣統一處理的流程處理生活垃圾；其他偏遠農村社區的生活垃圾可通過適當方式就近處理，實現農村生活垃圾處置體系全覆蓋。目前，呼和浩特在農村垃圾就近處理上已經進行了一定探索，和林格爾縣四鋪村等地已引進生活垃圾閃蒸礦化垃圾處理器，替代傳統填埋、焚燒垃圾處理方式，嘗試解決農村垃圾不便集中的問題，消除垃圾處理造成的二次環境污染。有條件的地區應推行適合農村特點的垃圾分類和資源化利用方式，提供便于農民使用的分類垃圾桶等收集處理設施，并對從事垃圾分類處理的農民給予一定的政府補貼，提高垃圾資源化水平。同時完善垃圾減量化制度，通過環保宣傳從源頭上減少垃圾產生量；通過壓實、破碎、分類回收、就地處理等措施，減少垃圾運輸量和末端處理量。

2.4 創新農村社區物業管理模式

目前，農村社區環境管理主要是依靠政府主導推進建設的，由政府直接雇傭本村農民承包衛生并進行監督管理，但這種模式效率不高，也不符合政府公共管理的職能。未來農村社區可參照城市社區的模式，引入市場化主體，根據農村實際，推行現代化物業管理模式，提升農村社區人居環境管理的水平和村民的滿意度。具體來說對于已納入城市范圍的城中村，可通過招投標的形式，委托專業物業服務企業提供包括環境保潔、秩序維護、房屋和設備維修養護在內的完善物業服務；對于近郊農村地區，可由政府出資，通過政府采購等形式，購買保潔、垃圾清運等服務，政府只負責監督考評。

農村社區人居環境建設是一項系統工程，也是關系農民幸福感和歸屬感的重要問題，需要從農村社區生產、生活和環境的特點和問題出發，從整體規劃、政策扶持、設施建設、市場培育等方面進行有益的探索和實踐創新。

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