淺論土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

閆旻

摘 要：土地總體規(guī)劃作為國土資源管理工作中的核心部分，隨著現(xiàn)代化城市建設(shè)進程的推進和可持續(xù)發(fā)展理念的不斷深入發(fā)展，對于土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間也提出了更高的標(biāo)準(zhǔn)和要求，二者之間共性與個性越來越突出，土地利用總體規(guī)劃是基于保護土地資源，提高土地利用率方面出發(fā)，而城市規(guī)劃則更多的是基于城市建設(shè)的層面出發(fā)，但總體而言都是作為國土資源改革和發(fā)展的一部分，都是為了實現(xiàn)對資源的可持續(xù)化規(guī)劃。對此，下面就從土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃出發(fā)，分析二者之間的關(guān)系，并基于此，提出幾點看法和建議，希望對優(yōu)化土地資源管理，實現(xiàn)經(jīng)濟與社會協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展提供一些幫助。

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；城市規(guī)劃；資源管理

文章編號：1004-7026（2018）05-0100-02 中國圖書分類號：F301 文獻標(biāo)志碼：A

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間是一個相互影響和相互作用的關(guān)系，從國土資源改革和發(fā)展的層面而言，土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃之間又存在一定的共性和個性（矛盾點），一方面，土地資源作為社會經(jīng)濟發(fā)展和人們賴以生存的資源，是客觀存在的，也是最核心、最基礎(chǔ)和最重要的資源，無論是社會發(fā)展還是城市規(guī)劃都是建立在對土地資源的利用上，然而土地資源并不是取之不盡用之不竭，相反土地資源具有明顯的數(shù)量性，經(jīng)濟發(fā)展、城市進程對土地資源需求量和利用率的不斷增加，土地資源的局限性和稀缺性也就越來越明顯，經(jīng)濟發(fā)展與土地資源供給方面的矛盾也就越來越突出，對此，強調(diào)對土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃就顯得尤為重要，一方面，是為了提高對土地資源合理利用和統(tǒng)籌規(guī)劃，避免土地資源的浪費，實現(xiàn)土地資源利用和城市發(fā)展的可持續(xù)發(fā)展。另一方面，實現(xiàn)耕地總量態(tài)的平衡，推進經(jīng)濟發(fā)展與社會進程的協(xié)調(diào)進步，為城市發(fā)展的良性規(guī)劃和優(yōu)化布局、管理方面奠定基礎(chǔ)。對于我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的制定和實施，現(xiàn)代化進程的推進，經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)的實現(xiàn)等方面而言都具有重要的意義。

1 土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的關(guān)系

土地利用總體規(guī)劃是為了實現(xiàn)對土地資源的合理分配和優(yōu)化利用，以提高土地資源的使用率和利用率，實現(xiàn)土地資源利用的價值化和可持續(xù)化發(fā)展，而城市規(guī)劃是基于城市建設(shè)的角度出發(fā)的，是城市建設(shè)對土地資源的利用，二者之間在本質(zhì)上存在一定的聯(lián)系性，一方面，城市規(guī)劃是以土地規(guī)劃為依據(jù)，另一方面，土地總體規(guī)劃結(jié)合社會經(jīng)濟需求和城市化發(fā)展，實現(xiàn)對土地資源的超前性計劃和安排，以降低土地資源與經(jīng)濟發(fā)展之間的矛盾，實現(xiàn)經(jīng)濟發(fā)展、城市建設(shè)、土地資源之間的良性發(fā)展。

一般而言，關(guān)于城市的規(guī)劃要基于城市的客觀環(huán)境、經(jīng)濟條件以及社會發(fā)展目標(biāo)這幾個方面綜合部署和合理安排的，具有一定的區(qū)域性、綜合性規(guī)劃特征。城市規(guī)劃的根本目的是為了實現(xiàn)城市建設(shè)和經(jīng)濟發(fā)展良性、可持續(xù)發(fā)展，保障城市建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展的平衡、協(xié)調(diào)。當(dāng)然，無論是城市規(guī)劃還是土地利用的總體規(guī)劃都是將土地作為主要規(guī)劃對象，都是對土地資源的合理利用和開發(fā)，都是為了突出環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展、社會文明建設(shè)、經(jīng)濟的穩(wěn)定進步，都是以可持續(xù)發(fā)展為立足點，實現(xiàn)資源的整合、優(yōu)化。

1.1 共同點

無論是土地利用總體規(guī)劃還是城市規(guī)劃都是基于土地資源而言的，都是為了強調(diào)對土地資源的合理使用和優(yōu)化配置，都是為了實現(xiàn)資源的可持續(xù)發(fā)展，都以保護土地資源為目的，以經(jīng)濟發(fā)展為根本。

1.2 矛盾點

土地利用總體規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾點主要體現(xiàn)在，土地利用總體規(guī)劃的核心點在于對土地資源的保護，是以土地資源為中心進行合理規(guī)劃和布局的，而城市規(guī)劃則是以城市建設(shè)、城市發(fā)展為目的的，雖然二者都強調(diào)對土地資源的保護，但城市發(fā)展與土地資源保護之間本身就存在一定的矛盾點，城市建設(shè)在一定程度上就是建立在對土地資源的利用上，城市發(fā)展規(guī)模越大，對土地需求量和利用率也就越大，土地資源的數(shù)量有限性也就越來越突出，二者之間矛盾也越來越明顯。（1）兩項規(guī)劃的側(cè)重點不同。土地總體規(guī)劃主要是基于區(qū)域土地資源特點、功能、耕地保護等方面進行具體規(guī)劃的，而城市規(guī)劃則要考慮城市建設(shè)、城市經(jīng)濟的發(fā)展等方面，所依據(jù)的法律法規(guī)也不盡相同。城市規(guī)劃依據(jù)《中華人民共和國城市規(guī)劃法》而土地規(guī)劃則依據(jù)的是《土地管理法》，側(cè)重內(nèi)容、采取的規(guī)劃方法、對數(shù)據(jù)的處理、收集等方面都存在差異性。（2）編制規(guī)程和工作路線的不同。土地總體規(guī)劃在編制和工作思路方面更具有計劃性，但城市規(guī)劃在土地要求方面更高。二者是從不同的用地需求角度上進行科學(xué)、合理的編制和規(guī)劃的。（3）規(guī)劃的目的、內(nèi)容的不同。城市規(guī)劃是從城市建設(shè)的角度出發(fā)，根據(jù)土地利用現(xiàn)狀、土地需求預(yù)測、土地利用目標(biāo)和要求等方面進行統(tǒng)籌規(guī)劃和合理部署，是從城市建設(shè)的經(jīng)濟效益和社會發(fā)展方面考慮的，確保城市土地資源空間布局的效益性和可持續(xù)性。而土地總體規(guī)劃則是從總體到局部，從上至下對土地資源的開發(fā)、利用、整理。

2 土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃相互協(xié)調(diào)與銜接

土地利用總體規(guī)劃和城市規(guī)劃作為國土資源管理的重點內(nèi)容，強調(diào)二者規(guī)劃的協(xié)調(diào)性對于提高對土地資源的利用率，實現(xiàn)城市建設(shè)健康、可持續(xù)的發(fā)展而言具有重要的指導(dǎo)作用。

2.1 正確把握二者之間的內(nèi)在聯(lián)系

城市建設(shè)是建立在土地資源基礎(chǔ)上的，在實際規(guī)劃中，應(yīng)綜合利用二者的共性，在城市規(guī)劃中突出對土地的合理利用和保護，在土地總體規(guī)劃中，強調(diào)城市建設(shè)的經(jīng)濟效益和發(fā)展性，實現(xiàn)二者的協(xié)調(diào)互補。一方面，土地總體規(guī)劃決定了城市建設(shè)規(guī)模，是城市規(guī)劃的依據(jù)。另一方面，城市規(guī)劃是對土地總體規(guī)劃的進一步發(fā)展，是對其規(guī)劃效果的檢驗和反饋，二者相互作用、相互影響，在側(cè)重點上考慮二者的互補性和協(xié)調(diào)性。

2.2 協(xié)調(diào)編制體系和工作路線

在實際的編制中，綜合二者的關(guān)系，重點突出土地利用總體規(guī)劃的指導(dǎo)價值，以推進社會經(jīng)濟健康、可持續(xù)發(fā)展為根本目的，共同為實現(xiàn)社會文明建設(shè)和現(xiàn)代化發(fā)展服務(wù)。一方面，土地利用總體規(guī)劃在對區(qū)域土地布局過程中，考慮城市建設(shè)的需求，從結(jié)構(gòu)方面、內(nèi)容方面進行調(diào)整，盡可能的減少土地資源與城市建設(shè)的供給矛盾。另一方面，城市的建設(shè)也應(yīng)當(dāng)從更為宏觀的角度出發(fā)，拓展規(guī)劃項目和規(guī)劃范圍，踐行合理的土地建設(shè)控制要求，為土地總體規(guī)劃提供依據(jù)。除此之外，在對土地總體編制和規(guī)劃過程中還應(yīng)當(dāng)更為全面的分析和研究，結(jié)合城市化進程和城市發(fā)展方針和要求，進行適當(dāng)?shù)难a充說明，為城市用地機構(gòu)功能的規(guī)劃提供更為實質(zhì)有效的指導(dǎo)，在編制規(guī)劃中求同存異，突出各自重點和中心的同時合理部署，優(yōu)化利用。

2.3 在規(guī)劃目的上相協(xié)調(diào)

無論是土地總體規(guī)劃還是城市規(guī)劃都是以土地資源的有效利用和土地資源空間布局合理為根本的，從城市用地總量規(guī)模和占地規(guī)模出發(fā)，確保土地資源配置和利用的協(xié)調(diào)性和有效控制性。以實現(xiàn)土地資源、城市建設(shè)、經(jīng)濟發(fā)展、人文環(huán)境的健康、和諧、可持續(xù)的發(fā)展。

總之，土地總體規(guī)劃和城市規(guī)劃在相互影響和相互制約的同時應(yīng)強調(diào)對二者共性的發(fā)揮以及對二者矛盾點的分析，充分的發(fā)揮二者相互補充和相互促進的作用，實現(xiàn)二者協(xié)調(diào)可持續(xù)的發(fā)展，進一步的發(fā)揮土地總體規(guī)劃的指導(dǎo)作用，加強對土地資源的保護和利用，提高對城市規(guī)劃的科學(xué)性，布局的合理性，實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)、文化等方面健康、持續(xù)、穩(wěn)定、可持續(xù)的發(fā)展。

參考文獻：

[1]楊樹佳.現(xiàn)階段“兩規(guī)”的矛盾分析、協(xié)調(diào)對策與實證研究[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2010.6.

[2]紀(jì)峰.武漢“多規(guī)合一”20年的探索與實踐[J].城市規(guī)劃學(xué)刊，2016.9.