貧困地區農戶宅基地退出意愿影響因素分析

石健

[摘要]在對湖南省龍山縣農戶宅基地退出意愿進行實地調查，了解貧困地區農戶退出農村宅基地意愿的基礎上，分別從農戶個人層面、農戶的認知層面、政府制度層面分析影響農戶宅基地退出意愿的因素，并提出了提高貧困地區農戶宅基地退出意愿的措施與建議。

[關鍵詞]貧困地區；宅基地；退出意愿

[中圖分類號]F321.1 [文獻標識碼]A

由于我國長期實行的農村宅基地使用制度具有無償性、永久性等特點，導致農村地區普遍存在宅基地閑置與浪費并存的現象。近年來，城市化和工業化的迅速發展，吸引了大量農村剩余勞動力進入城市，農村“空心化”問題日益突出；農村宅基地布局不規范，建設缺乏規劃，造成了宅基地粗放利用嚴重局面；國家統計部門數據顯示，2011～2016年我國農村人口由65656萬人減少到58973萬人，村莊用地面積由1373.8萬hm2增加到1392.2萬hm2，出現“人減地增”的現象；同時，住建部數據顯示，到2016年末12.5%的農戶擁有一處以上的住房，農村“一戶多宅”問題突出。我國農村廣泛存在的宅基地“空心化”、低效利用、人均宅基地面積超標、“一戶多宅”等弊端的暴露，嚴重制約農村經濟的發展。為集約利用農村宅基地，振興農村“沉睡”資本，實行宅基地有償退出制度已成為必然的趨勢。

湖南省龍山縣屬國家級深度貧困縣，是一個集“老、少、邊、山、窮”于一體的特殊縣， 經濟發展基礎差、底子薄，進程務工的農村勞動力眾多，農村宅基地閑置現象普遍。在此基礎上，研究龍山縣的農戶宅基地退出意愿的影響因素，有助于認識貧困地區宅基地退出工作的制約因素，為高效引導貧困地區宅基地有序退出和科學構建宅基地退出機制提供建議。

1 農戶宅基地退出意愿分析

為了解貧困地區農戶對農村宅基地退出的意愿，本文對龍山縣范圍內的5個村進行隨機抽樣調查，共發放調查問卷70份，收回有效問卷68份，有效回收率為97%。在問及“您愿意以一定補償退出家里的宅基地嗎？”回答“愿意”的僅有23戶，占總調查戶數的33.8%，66.2%的農戶表示“不愿意”；在問及“如果您不愿意退出，將如何處理閑置的農村房屋或宅基地？”51.5% 的被調查農戶回答“自己保留”，33.8% 的農戶回答“出租”，其他農戶表示愿意接受出售、抵押 等處置方式。可見，大多數農戶并不愿意放棄宅基地，農戶退出意愿不強烈、積極性不高將是制約農村宅基地退出工作實施最大的障礙。

2 農戶宅基地退出意愿影響因素分析

本文基于龍山縣農村宅基地退出意愿的實地調研，從農戶個人層面、農戶認知層面、政府制度層面分別探討影響農戶宅基地退出意愿的因素。

2.1 農戶的個人層面

2.1.1 制約因素分析。農戶不愿意接受宅基地退出或持觀望態度的首要原因出于感情留戀和對居住環境的習慣，占被調查農戶總數的42.7%。由于宅基地是農民安身立命的基礎，擁有永久使用權，因此，農戶出于情感上的依賴對宅基地退出持有排斥態度，加上城鄉居民生活環境的差異使農民難以在城市擁有歸屬感，這將成為農戶自愿退出宅基地的主要制約因素；其次，35.7%的農戶出于經濟補償過低、生活成本增加等經濟因素的考慮，更愿意保留宅基地。一方面，“三塊地改革”“人地掛鉤”等政策的實施讓農戶看到宅基地的潛在財產價值，宅基地的增值收益使農戶處于“觀望”態度；另一方面，農戶一旦放棄農村宅基地將面臨城市的高成本生活，若沒有具備較好的經濟基礎或穩定的非農勞動收入很難在城市立足；12.1%的農戶擔心宅基地退出后不能進行農事活動，如種田、種菜、養殖等。從事農業生產是純農戶和兼業農戶重要的收入來源，雖說宅基地退出后，在有效的承包期內集體不會收回農村土地承包權，若土地長期棄耕、閑置，集體有權收回土地承包權，這是農戶不得不考慮的問題；有9.5%的農戶表示不愿退出的原因是宅基地于農戶而言具有社會保障功能。不同于城鎮居民，農民退出宅基地這個唯一的住房后將面臨生活保障問題，因此，宅基地將成為農民最后的退路。

2.1.2 動力因素分析。對農戶愿意退出宅基地的原因進行統計，57.5%的農戶基于環境因素愿意放棄農村宅基地，認為城市較為完善的公共服務設施以及教育醫療條件具有較大吸引力，這部分農戶主要基于家里小孩上學、老人就醫等方面的考慮，也有部分農戶是因為在城鎮已購買商品房；29.9%的被調查者由于在城鎮有穩定的工作、想獲得經濟補償、想換新房等經濟原因愿意放棄農村宅基地，已經具備在城市職業技能或經濟條件是其退出意愿強烈的主要原因；12.6%的農戶受人文因素驅使退出意愿較高，對城鎮生活的向往、希望改變居住環境是主要原因，這部分主要是處于30歲以下的年輕農戶。

2.2 認知層面分析

農戶對政策的認知影響農戶的行為決策，農戶對宅基地政策認知水平越高，退出的意愿越強，對宅基地退出工作的有效實施越有益。本文調查了龍山縣農戶對農村宅基地政策的認識，在問及“您是否了解一戶一宅政策”，70.6%的被調查農戶回答“不了解”或“不太了解”；在問及“您對宅基地退出政策有什么看法？”62.5%的農戶表示“無所謂，意義不大”，甚至有19.1%的農戶表示“損害農民的利益”。調查發現，農戶對相關政策的認知程度不高，表示長期以來政府對相關政策宣傳的重視程度不夠，導致貧困地區農戶對宅基地退出政策存在錯誤觀念，這種錯誤觀念對宅基地退出造成較大阻力。在農戶充分了解相關政策的基礎上，若政府能全方位考慮到農戶的后續保障問題，讓農戶得到合理的補償，大部分農戶還是愿意參與退出工作的。

2.3 政府制度層面

2.3.1 宅基地有償退出補償機制有待完善。國家政策規定，農戶自愿退出農村宅基地可獲得相應的賠償，但并沒有明確規定補償標準，往往由地方政府單方面決定，村集體和農戶鮮少參與，補償機制帶有一定隨意性，難以保障農戶的基本權益。現行農村宅基地退出補償方式主要包括現金補償和房屋補償兩種，現金補償通常是根據宅基地具體面積和當地經濟水平決定，忽視了宅基地預期價值、使用年限、建造成本、其他附著物面積等因素的考慮，在經濟水平較低的貧困地區，補償款更欠合理；房屋補償就是“以房換房”的方式對退地農戶進行補償，實際情況下，農戶原宅基地面積較大，而補償房屋面積遠遠不及，出現“大房置換小房”的局面，如若農戶想要獲得面積更大、環境更好的房屋，就必須自己貼錢，將承擔更大的經濟壓力。可見，補償機制的不完善必將挫傷農民參與的積極性。

2.3.2 政府在制度執行中獨立承擔資金成本和風險，增加政府財政壓力。在全國范圍內，宅基地有償退出工作基本上是在政府的主導下推行，當前中央對農村宅基地有償退出并沒有明確的政策和方案，需要地方政府設計摸索。政府在政策的具體設計與運行中既要把握國家制度的總體方向，又要考慮到當地宅基地的實際情況和農戶的真實需求，具體制度的設計成本與風險將由政府單獨承擔。其次，政府作為主導者需要支付制度運行費用，宅基地的回收、農戶的安置補償和土地的復墾開發等都需要注入大量資金，毋庸置疑，這對政府財政是一種巨大的壓力，而宅基地退出工作程序繁瑣、持續時間久會拉長資金回收周期，也可能存在回報率低、實施效果不理想的情況。在貧困地區，政府財政力量有限，資金籌集渠道單一，若政策實施資金不到位或損及農戶的利益，這不僅會影響農戶的積極性，而且會對政府造成重創。

3 提高農戶宅基地退出意愿的對策與建議

3.1 探索閑置宅基地的有償使用制度

在貧困偏遠地區，宅基地的功能主要體現在居住和保障兩方面，對維護農民生存和生活具有積極作用，隨著外出務工、進城就學等人口的增加，宅基地季節性閑置現象顯著，重要的原因是當下實施的宅基地無償使用制度。因此，有必要探索閑置宅基地的有償使用制度，如根據空置年限收取閑置稅，增加其保有成本，當閑置宅基地繳納的稅費大于宅基地的潛在收益時，便會增強農戶有償退出的意愿。對于已經“進程”但依然有意向回農村生活的農民，可保留其使用宅基地的權利，在需要時通過申請供給宅基地，或通過村統一規劃建設農村社區，節余農村建設用地指標。

3.2 強化農民職業技術培訓，建立城鄉統一的就業服務體系

農戶宅基地退出意愿不強，一方面是難以舍棄宅基地這個重要的生活載體；另一方面是缺乏在城市立足的生存技能，難以支付較高的生活成本。要解決這些問題，就要加大農民職業技術培訓力度，根據不同農戶的特征制定就業培訓方案，如對于純農戶應普及農業政策、提升農業科學技術，培養現代化、高素質農民；對于兼業農戶和完全非農就業農戶應加強農民非農就業技能培訓，以改變在城鎮就業渠道窄、質量差、不穩定的現狀。此外，創建城鄉一體化的就業服務體系，建立起城鄉廣泛覆蓋、均等普惠、信息互通的就業服務網絡體系。

3.3 完善退地農戶的社會保障工作

對經濟水平低、社會保障制度不完善的貧困地區而言，宅基地的社會保障功能顯著。農民會擔憂宅基地退出的一系列后續保障問題，為消除農民的后顧之憂，應確保退地后的生活質量和社會保障條件較退地前有所提高。政府需根據當地實際情況，適當地增加退地農戶的社會保障支出比重，同時，建立城鄉統一的社會保障制度，使進城落戶農民享受到與城鎮居民同等的社保權利，妥善化解失地農民的住房、上學、醫療、養老等問題，做到“應保盡保”。

3.4 加強政策宣傳，提高農戶認知水平

農戶的主觀認知對行為決策有直接影響，貧困地區農戶能力有限、知識匱乏、信息不暢，對宅基地政策認知程度普遍較低。應廣泛利用電視、廣播、新聞網站等現代媒體向農戶普及“一戶一宅”政策、農村宅基地管理辦法以及相關法律法規，通過開展座談會議、組織培訓等宣講解讀相關政策，加強對補償機制和保障機制的宣傳，宣傳工作應深入到戶，特別是加強“一戶多宅”、人均宅基地面積超標、宅基地長期空置的農戶的宣傳教育，提高農戶的政策認知，鼓勵農戶積極、主動地參與宅基地有償退出。

3.5 完善補償機制，創新補償方式

農戶在宅基地退出行為中是趨于“理性”的，首先，考慮的是參與宅基地退出可能帶來的收益，當補償標準低于宅基地的預期價值，將會降低農戶的退出意愿。理論上而言，補償越高，農民退出意愿越強烈。因此，需完善補償機制，成立專業的估價機構，對宅基地的價值進行評估，充分考慮宅基地的增值收益，加大補償力度，確保農民利益最大化。除此之外，創新宅基地退出補償方式，針對不同農戶的需求，選擇最合理的補償方式，漸進式推進宅基地有序退出。

3.6 拓寬融資渠道，制定符合農民利益的宅基地退出政策

鑒于貧困地區政府財力薄弱，資金來源單一，首先要積極探索多種融資渠道。鼓勵各類農村金融機構、企業及其他社會組織積極參與宅基地退出工作，通過引入社會融資籌集起始資金和土地后續復墾開發資金，減輕政府財政壓力。其次，宅基地退出工作實施應提前制定好每一環節的規劃措施，建立規范、高效的工作流程體系，明確各部門和機構的權利和職責。最后，應充分尊重農戶意愿，不能搞“一刀切”，制定符合農民利益的宅基地退出政策，確保農村宅基地合理、有序地退出。

4 結論與思考

近年來，農村宅基地閑置與浪費等現象凸顯，使得有償退出宅基地成為必然趨勢。為了解認識貧困地區農戶對宅基地退出的意愿及影響因素，構建起科學合理的宅基地退出機制，以湖南省龍山縣為例，從農戶個人層面、農戶認知層面、政府制度層面等三個方面，綜合分析貧困地區農戶宅基地退出意愿的影響因素。在對貧困地區農戶退地意愿的影響因素分析的基礎上，提出了關于提高農戶退地意愿的建議與對策，以提高貧困地區農戶自愿、有償退出宅基地的積極性和主動性。

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