如何撰寫PPP項目財政承受能力論證報告

王永安

摘 要：2000年以來，PPP項目運營模式逐漸被各級政府所認知和應(yīng)用，尤其是在基礎(chǔ)性設(shè)施、公共設(shè)施建設(shè)方面被廣泛應(yīng)用。本文主要闡述PPP項目如何撰寫財政承受能力論證報告。

關(guān)鍵詞：PPP項目財政承受能力；論證報告

文章編號：1004-7026（2018）03-0127-02 中國圖書分類號：F283；F812 文獻標志碼：A

1 PPP項目以及財政承受能力論證報告簡介

PPP模式即Public—Private—Partnership的字母縮寫，是指政府與社會資本為了向社會公眾提供公共物品與服務(wù)而形成的一種伙伴式的合作關(guān)系，這種合作關(guān)系以特許權(quán)經(jīng)營協(xié)議作為基礎(chǔ)，以合同方式明確雙方權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，順利完成合同，最終讓合作各方達到比預(yù)期單獨行動更為有利的結(jié)果。2000年以后，在中國政府的積極推動下，PPP項目運營模式逐漸被各級政府所認知和應(yīng)用。在進行PPP項目運營模式前，根據(jù)國家相關(guān)法律、法規(guī)的相關(guān)規(guī)定，需要由社會中介機構(gòu)提供《PPP項目實施方案》、《物有所值評價報告》、《財政承受能力論證報告》。本文主要與各位中介同仁研究和討論如何撰寫財政承受能力論證報告。

2 財政承受能力論證報告應(yīng)包括的主要內(nèi)容

在撰寫財政承受能力論證報告前，應(yīng)具備的資料有PPP項目的可研報告、項目實施方案、物有所值評價報告等資料。可研報告為該項目前期論證的資料，項目實施方案是該項目的具體實施方案（含財務(wù)預(yù)測等方面的內(nèi)容），物有所值評價報告是為論證該PPP項目是否應(yīng)該采取PPP模式的依據(jù)，包括定性評價和定量評價兩個方面。在前兩個報告及一個實施方案均采用PPP模式可行的前提下，需要對當(dāng)?shù)刎斦块T關(guān)于該項目的支出能力進行評價，即所謂當(dāng)?shù)刎斦块T是否有能力承擔(dān)該PPP項目的財政支出。

該論證報告應(yīng)大致分為八部分，分別為項目概述；編制目的、思路與依據(jù)；責(zé)任識別；支出測算；財政承受能力評估；結(jié)論及建議；聲明；附件。

3 財政承受能力論證報告的具體內(nèi)容

3.1 項目概述——該部分主要內(nèi)容應(yīng)為該項目的整體項目情況介紹，包括項目名稱、投資規(guī)模、建設(shè)用地、建設(shè)內(nèi)容、項目期限等方面的內(nèi)容

此部分應(yīng)根據(jù)各項目的實際情況進行描述。描述時應(yīng)言簡意賅，簡單明了。可根據(jù)PPP項目的可研報告進行撰寫。

3.2 編制目的、思路與依據(jù)——該部分介紹該項編制目的、評估思路、編制依據(jù)

其中編制目的應(yīng)描述為“本報告對***項目進行投資財務(wù)分析，并就該項目以PPP模式實施進行財政承受能力論證，為***人民政府采用PPP模式實施本項目提供決策參考”。

評估思路應(yīng)依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定進行，其中明確判斷的依據(jù)為“每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10.00%”，這是判斷PPP項目是否能夠執(zhí)行的一項最基本的硬性條件。報告中應(yīng)描述“根據(jù)財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）的相關(guān)規(guī)定，為確保財政中長期可持續(xù)性，財政部門應(yīng)根據(jù)項目全生命周期內(nèi)的財政支出、政府債務(wù)等因素，對部分政府付費或政府補貼的項目，開展財政承受能力論證，每年政府付費或政府補貼等財政支出不得超出當(dāng)年財政收入的一定比例；通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備”。報告中還應(yīng)描述“根據(jù)《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）的相關(guān)規(guī)定，每一年度全部PPP項目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，占一般公共預(yù)算支出比例應(yīng)當(dāng)不超過10.00%。省級財政部門可根據(jù)本地實際情況，因地制宜確定具體比例，并報財政部備案，同時對外公布”。同時應(yīng)明確政府和社會資本合作項目財政承受能力評估，應(yīng)包括兩個層次，首先是對單一PPP項目的財政承受能力進行評估；其次是對同一時期同級財政范圍內(nèi)已實施和擬實施的單一PPP項目的財政承受能力進行匯總，對各年度內(nèi)PPP項目支出總額及在行業(yè)和領(lǐng)域分類上進行總體平衡。

報告編制的主要依據(jù)為國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財政部、發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會資本合作模式的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2015]42號）、《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府債務(wù)管理的意見》（國務(wù)院國發(fā)[2014]43號）、住建部《市政公用設(shè)施建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)》（2008年）、《財政部關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財政部財金[2014]113號）、《關(guān)于印發(fā)〈地方政府存量債務(wù)納入預(yù)算管理清理甄別辦法〉的通知》（財政部財預(yù)[2014]351號）、國家發(fā)改委《國家發(fā)改委關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號）、《建設(shè)項目經(jīng)濟評價方法與參數(shù)（第三版）》、財政部《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）以及與本項目相關(guān)的其他法律、法規(guī)、地方規(guī)章等方面的內(nèi)容。

3.3 責(zé)任識別——主要包括量化股權(quán)方面的投資、項目風(fēng)險承擔(dān)、運營補貼、相關(guān)配套投入等方面的支出責(zé)任

一般的PPP項目均需要成立項目公司，政府與股權(quán)投資支出責(zé)任是指在政府與社會資本在共同組建項目公司的情況下，政府需要承擔(dān)的出資責(zé)任。如果社會資本單獨組建項目公司，政府無需承擔(dān)此項責(zé)任。此項責(zé)任一般根據(jù)各方出資的金額和比例承擔(dān)。

運營補貼支出責(zé)任是指在項目運營的整個周期內(nèi)，政府需要承擔(dān)的直接付費責(zé)任。在不同的付費情況下，政府承擔(dān)的運營補貼支出責(zé)任也有所不同。在政府付費情況下，政府需承擔(dān)全部的運營補貼支出責(zé)任；在可行性缺口補助情況下，政府需承擔(dān)部分運營補貼支出責(zé)任；在使用者付費的情況下，政府根據(jù)相關(guān)協(xié)議則無需承擔(dān)任何運營補貼支出責(zé)任。因PPP項目基本為社會公益及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目，故在一般情況下基本的方式為政府承擔(dān)全部運營補貼支出責(zé)任。

風(fēng)險承擔(dān)支出責(zé)任是指在項目實施周期內(nèi)，政府需承擔(dān)風(fēng)險而帶來的財政或有支出責(zé)任。包括由政府承擔(dān)的法律風(fēng)險、政策風(fēng)險、最低需求的風(fēng)險以及因政府方原因?qū)е马椖亢贤K止等突發(fā)情況而產(chǎn)生財政或有支出責(zé)任。由于項目的周期長、投資金額大等方面的原因，導(dǎo)致風(fēng)險概率和風(fēng)險后果值難以預(yù)測，因此項目的風(fēng)險承擔(dān)成本應(yīng)當(dāng)結(jié)合實際情況按照可轉(zhuǎn)移風(fēng)險、可分擔(dān)風(fēng)險和不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險三方面內(nèi)容進行分類，再采用分類比例的方式進行測算。即量化各類風(fēng)險時采取先分類，再比例的方法進行。

配套投入支出責(zé)任是指由政府提供項目配套工程等方面的其他投入責(zé)任，大致包括土地征收及整理、投資補助、部分項目配套措施、貸款貼息等方面的責(zé)任。一般情況下，PPP項目的土地均通過劃撥方式取得，待合同期屆滿時由政府無償收回，因此配套投入支出責(zé)任可不予考慮。

3.4 支出測算——主要包括股權(quán)投資支出、運營補貼支出、風(fēng)險承擔(dān)支出、配套投入支出等方面數(shù)據(jù)進行計算

其中，股權(quán)投資支出=項目注冊資本金×政府占項目公司股權(quán)比例；運營補貼為根據(jù)各項目的實際情況計算每年政府應(yīng)支付的補貼；風(fēng)險承擔(dān)應(yīng)分類為可轉(zhuǎn)移風(fēng)險成本、可分擔(dān)風(fēng)險、不可轉(zhuǎn)移風(fēng)險三大類。

配套投入支出一般情況下，PPP項目的土地均通過劃撥方式取得，待合同期屆滿時由政府無償收回，因此此項支出暫不考慮。

根據(jù)以上計算的結(jié)果，匯總出項目財政支出的責(zé)任總額，財政支出責(zé)任總額=股權(quán)出資支出+政府運營補貼+政府承擔(dān)風(fēng)險+其他支出。

3.5 財政承受能力評估——該指標計算的結(jié)果為項目運營期內(nèi)各年P(guān)PP項目政府支出占該地區(qū)一般公共預(yù)算支出的比例，如果比例超過10%

則說明該項目運營期內(nèi)某年的項目支出已超過了政府所能承受的范圍，建議不采用PPP項目方式。具體計算的方法為：

首先計算該項目所在地區(qū)前6年各年的一般公共預(yù)算支出，進而計算出近5年內(nèi)平均一般公共預(yù)算支出增長率，再根據(jù)該地區(qū)實際情況預(yù)測未來在合同期內(nèi)一般公共預(yù)算支出的增長率，最后依據(jù)增長率計算出合同期內(nèi)各年一般公共預(yù)算支出的預(yù)測金額。

將政府承擔(dān)的運營期內(nèi)各年支出與預(yù)測出的各年一般公共預(yù)算支出相除，計算出各年的比例，與10%的上限進行比較。如各年的比例均遠遠低于標準值，則說明該項目可以采用PPP方式運營；如比例超過標準，則說明該項目不宜采用PPP方式運營。

3.6 結(jié)論及建議——根據(jù)上述計算出的結(jié)果得出結(jié)論

結(jié)論應(yīng)該簡單明了，觀點鮮明。如表述為“***項目采用政府與社會資本合作（PPP）模式實施，符合國家的政策要求，通過項目實施能引進社會資本參入基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，能有效發(fā)揮社會資本作用，提高建設(shè)和運營效率，提高資金使用效率”。或者表述為“經(jīng)測算***項目提供財政補貼的***年內(nèi)，政府每年實際支付項目補貼較為均衡，各年總支出比例均控制在合理之間，均未超過一般公共預(yù)算支出10%的控制額”。

3.7 聲明

此部分為中介機構(gòu)根據(jù)實際情況做出的相關(guān)說明，一般為委托方對出具材料真實、準確、完整性的聲明。

3.8 附件

將各年的計算過程以excel表格的方式附后，以便具體說明計算過程和結(jié)論。

結(jié)束語

以上就如何撰寫PPP項目財政承受能力論證報告發(fā)表了個人的觀點，因PPP項目在國內(nèi)落地的時間較短，各地區(qū)的實際情況不一，運營期內(nèi)運作方式不同，可能會在論證報告的撰寫方式上有所區(qū)別，但總體要表達的內(nèi)容大體相同，希望各位中介同仁能提出寶貴意見。

參考文獻：

[1].Junglim Hama.基礎(chǔ)設(shè)施PPP制度框架.世界銀行.

[2]楊曉萌.PPP 模式—新興的公共產(chǎn)品供給方式[J].大連海事大學(xué)學(xué)報，2008（12）.