審議型城鄉規劃委員會制度及運作機制探討

胡媛

[摘 要]本文分析了廣東省城鄉規劃委員會制度及發展現狀，指出了廣東省各地市規委會存在的問題，提出了規委會建設應當切實強化辦公室職能、明確審議重心，落實審議標準、加強委員管理，優化委員構成、完善公眾參與制度、加強配套制度建設等改進建議。

[關鍵詞]規劃委員會；制度；運作機制

[中圖分類號]TU984 [文獻標識碼]A

規劃委員會是審議城市規劃的合法主體，是人民政府進行城市規劃決策的議事機構，規劃委員會的成立和正常運作為城市規劃管理提供了穩定平臺和制度保障。執行規劃委員會制度對保障科學規劃、避免主觀決策、維持規劃的公平性和保障公眾參與具有重大意義。2016年2月《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》提出“全面推行城市規劃委員會制度”、“完善社會參與機制，充分發揮專家和公眾的力量，加強規劃實施的社會監督”的要求，廣東省2017年5月召開省城鄉規劃管理體制改革工作會議，提出“善用城鄉規劃委員會制度，提高決策效率，將規劃裁量權關進制度的籠子”，因此有必要進一步完善規委會議制度，切實維護規劃的科學性、嚴肅性和權威性，以適應城市發展的需要。本文梳理了廣東省各地市城鄉規劃委員會制度，明確了現狀及存在問題，提出了改進建議。

1 廣東省各市規劃委員會制度及發展現狀

1.1 地方性法規確立了法定審議機構地位

1984年，中山市率先成立了城市規劃委員會，委員由建委等11個政府部門負責人組成。1999年深圳市在學習香港的基礎上通過《深圳市城市規劃條例》在國內首次確立了城市規劃委員會的法定地位。2004年頒布的《廣東省城市控制性詳細規劃管理條例》第三條“控制性詳細規劃實行城市規劃委員會審議制度。城市規劃委員會是人民政府進行城市規劃決策的議事機構...”，明確了城市規劃委員會的構成，并規定城市規劃委員會的產生、任期、議事規則等由地級以上人民政府作出規定。2012年《廣東省城鄉規劃條例》第六條“城鎮體系規劃，城市、鎮、特定地區總體規劃和控制性詳細規劃，重要地段的修建性詳細規劃應當經城鄉規劃委員會審議”，明確了城鄉規劃委員會的法定審議機構的地位。

1.2 規劃委員會章程對規劃委員會制度各項內容進行細化規定

廣東省各地市均成立了規劃委員會，均出臺了《規劃委員會章程》、《工作細則》等細化規章制度，明確了規委會的組織構成、內設機構、審議職能、議事規則等，運作較為正常。在組織架構上，各地市規劃委員會均由人民政府及其相關職能部門代表、專家和公眾代表組成，規委會主任委員由市長擔任，副主任委員由常務副市長或分管城鄉規劃建設工作的副市長擔任，秘書長由市政府分管城鄉規劃建設的副秘書長或規劃局長擔任，大部分地市的專家和公眾代表人數超過全體成員的半數以上；內設機構上，各地根據實際需要，在規劃委員會下設置1至4個專業委員會，如廣州市規劃委員會下設主任委員會、城市交通及市政設施委員會、建筑環境與文化藝術委員會等。部分地市根據自身需要還組建了專家顧問小組，就城市規劃建設中的重大問題提供咨詢意見。各專業委員會在職能范圍內對相關事項進行審查，提出專業技術審查意見供規委會審議，或者受規委會委托對相關事項進行審議。在審議職能上，主要包括如下三個方面：一是對于各類規劃方案的審議，如城市發展戰略規劃、總體規劃、控制性詳細規劃等；二是在規劃實施過程中，對于重大項目選址、規劃條件、城市重要地段修規及城市設計等的審議；三是對于城鄉規劃和建設的地方性技術規范、規定的審議。議事規則上，對會期、召集人及主持人、會議召開要求、會前準備、簽到、議程結構、表決方式、文件保管、意見整理、結果公示等內容進行詳細的規定。各市均規定了定期召開規劃委員會全體會議，根據需要不定期召開專業委員會會議，大部分地市均要求會議以委員三分之二以上的意見作為表決結果。

2 存在問題

各地市規劃委員會的運作，對促進廣東省城鄉規劃建設決策的科學化、民主化和法制化起到了十分重要的作用，也有利于促進科學城市治理體制的形成，但規委會的運作在機構建設、審議重心、專家構成、公眾參與等方面仍然存在一定問題。

2.1 規委會辦公室力量薄弱

廣東省各地市的規委會章程均明確了規劃委員會的主要工作機構為辦公室或秘書處，掛靠在城鄉規劃主管部門。主要職責包括負責規委會章程、工作細則的起草、修訂工作，各項審議會議的組織工作、規劃委員會換屆準備工作、委員日常聯系和信息公開等內容，但絕大部分地市沒有配備專職的工作人員，多為由規劃局相關部門工作人員兼任開展相關工作，對會議的組織、意見的執行缺乏有效的跟進，影響了規委會作用的發揮。規委會作為市級層面的城鄉規劃決策的議事機構，作為具體承擔其職能的辦公室或秘書處，應當為市級的專門機構，由市人民政府賦予其行政職能，應提升其職能定位，提高機構等級，完善人才配置，夯實組織基礎，保障工作的正常開展。

2.2 審議工作重心不明確

規委會是進行城鄉規劃建設決策的議事機構，應當就項目的合法性、規范性等內容作出審議，重點審議規劃建設項目是否符合法定規劃強制性控制要求，項目程序是否符合法定程序要求，項目內容是否符合國家及地方規范要求等，目前仍然存在上會項目目的不明確，審議標準存在偏差等問題，會議仍需要解決相關技術性問題，大大影響了會議效率。

2.3 規委會委員構成有待進一步優化

廣東省個別市委員中專家和公眾代表人數沒有達到全體成員的半數以上，部分市專家和公眾代表中當地技術官員或者從事城鄉規劃工作的人員比例過高，專業構成不夠全面，尤其法律層面的專家偏少，缺乏對于相關規劃法律、法規層面的審查。目前，給委員提供交流學習的渠道偏窄，委員未能及時接受新技術信息和政策信息，對審議工作帶來一定影響。

2.4 公眾影響力不夠

市規委會會議應當邀請公眾旁聽或通過廣播電視或者網絡直播等方式向社會公開審議過程。目前，規委會向市民公開或公布審議信息的渠道不足，缺乏利用相關媒體宣傳規委工作的手段，市民很難了解到這方面的資訊，審議工作公眾參與度不高，公眾參與的實效性不夠。部分地市會議信息未能做到會前公示審議事項、會議過程向社會公開、審議結果向社會公告。

3 改進建議

3.1 切實強化辦公室職能

規委辦是承擔規委會辦公室具體事務的機構，是連接內外、溝通上下、協調左右的紐帶，具有上情下達、聯系協調、信息溝通、協調組織等職能，在履行辦公室職能方面，有必要進一步強化相關措施：一是完善機構建設，夯實規委會組織基礎。各地市應當設置專職機構，提高機構等級，配備專職工作人員及專項工作經費，保障規委會工作的順利開展；二是引導工作人員分清輕重緩急、統籌安排，抓住主要矛盾，合理安排會議和上會項目序次；三是提升服務和協調溝通能力，暢通和主管部門、設計單位和組織編制單位等溝通的渠道，及時溝通傳遞信息，理順各方關系，拾遺補缺，使工作不出現錯漏和空檔，同時保持高效率、不拖沓；四是加強對于上會議題的會前審查，嚴把申請關，督促形成科學規范的規劃體系。規委會辦公室在會議申請階段應當加強對于規劃成果資料的完整性，法定文件、管理文件、技術文件和編制文件內容的規范性，與總體規劃、直接上位規劃、專項規劃等強制性內容的銜接情況等的審查，保障議題符合會議要求，提高審議質量。

3.2 明確審議重心，落實審議標準

依據城鄉規劃委員會的議事職能，明確不同項目的審議重點，切實按照審議標準開展工作。重點審議項目的合法性、規范性，是否符合法定規劃強制性控制要求，項目程序是否符合法定程序要求，項目內容是否符合國家及地方規范要求等。如總體規劃主要審查程序、整體功能結構、區域協調、人口、用地規模和技術經濟指標、交通及綠地景觀等問題；控規主要審查程序、與總規的相符情況及重要控制要求等；專項規劃審查程序、與總規的銜接、重要站點設施布局、規模等；項目方案審議與上層次規劃的相符性、基礎及公服設施配置、與周邊景觀的關系等。審議應當關注是否涉及公民的基本利益的問題要注重保護環境質量，保護自然和人文遺產。

3.3 加強委員管理，優化委員構成

一是加強對委員的宣傳和培訓，利用網絡等信息化手段開展城鄉規劃法律法規宣傳，實時發布最新法律法規信息和規范，組織委員開展有關城鄉規劃法律法規培訓，利用線上線下的方式開展學習，使委員充分領會相關法律法規的精神，增強法制觀念和法律意識，掌握城鄉規劃技術規范，能清晰辨別審議內容，清楚議事及保密相關要求，有不斷提升自身專業水平的意識；二是加強規委會人才支撐，合理組建委員隊伍，選擇熱心城鄉規劃和建設事業，有較強議事能力、較高專業水平的同志擔任委員，專業類別涉及法律、經濟、社會、歷史、環保等各個專業，進一步通過民主推薦和自薦等方式吸收專家委員，增強規委會非公務及專業委員的力量，同時增加社會公眾代表的數量，保障規委會工作切實維護公共利益。

3.4 完善公眾參與制度，提升公眾參與的時效性

為了更好地集思廣益，宣傳城鄉規劃、提高規委會工作的透明度，有必要進一步完善規劃委員會審查項目的公示以及社會、公眾的監督與參與制度，利用相關技術手段實現規委工作的公開化。如完善規委會辦公條件，增設直播器材、播放室等相關設備和場所，為提高投票的公正性、促進公眾參與提供便利，市民可通過先到先得、現場報名、網上申請、電話預約、推選代表等方式獲得觀看資格。目前國內許多城市已建立了城市規劃委員會網站，大部分城市規劃委員會網站內容包括：規劃委員會結構職能、操作規程、新聞公告、城市規劃、網上展廳、規劃標準與準則、委員論壇。網站一方面擴大了規委會的影響力，另一方面也讓社會各界方便快捷地參與了到城市規劃科學決策中。

3.5 加強配套制度建設

為進一步規范市規委會會議運作，達到以制度管人、以制度管會議的要求，有必要在章程規定的框架內，加強相關配套制度建設，加強會議的公正、公平，同時嚴肅會議紀律，如進一步規范參會委員的抽取規則，制定委員抽取實施細則，加強委員抽取保密工作，確保會議的公平公正；制定相關委員管理實施細則，明確委員的權責和義務，加強委員紀律管理；制定規委會辦公室工作制度，明確規委會辦公室工作內容、程序及工作要求，明確了內部工作人員分工及權責等。

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