安徽交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的現(xiàn)狀、問(wèn)題及優(yōu)化路徑

顏柳 汪程 李詠佳

[摘 要]本文以合肥六安市域快線為例，實(shí)地調(diào)查安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的現(xiàn)狀及存在的突出問(wèn)題，重點(diǎn)分析安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的優(yōu)化路徑，最后結(jié)合安徽省的實(shí)際提出一些易于操作的對(duì)策措施以進(jìn)一步加快安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的對(duì)策，旨在推進(jìn)、規(guī)范、優(yōu)化安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP模式的應(yīng)用，有效地改善投入資金的不足和提高運(yùn)營(yíng)效率，形成“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的良性循環(huán)。

[關(guān)鍵詞]交通基礎(chǔ)設(shè)施；PPP模式；市域快線；優(yōu)化路徑

[中圖分類號(hào)]F283 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A

1 國(guó)內(nèi)外文獻(xiàn)述評(píng)

PPP（Public-Private-Partnership，簡(jiǎn)稱 PPP），即公私合營(yíng)模式，在公私部門中許多私營(yíng)實(shí)體參與為基礎(chǔ)設(shè)施供給提供支持，并達(dá)到足以改善經(jīng)濟(jì)行動(dòng)的目的。對(duì)于PPP的研究，國(guó)外的專家學(xué)者起步比國(guó)內(nèi)早，1982 年英國(guó)政府就提出了PPP的概念，泛指政府與私營(yíng)商簽訂長(zhǎng)期協(xié)議，授權(quán)私營(yíng)商代替政府建設(shè)、運(yùn)營(yíng)或管理公共基礎(chǔ)設(shè)施并向公眾提供公共服務(wù)，PPP 模式是發(fā)達(dá)國(guó)家在政府財(cái)政存在困難、想要提高政府工作效率以及公共產(chǎn)品或服務(wù)質(zhì)量、促進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)程而實(shí)行的模式。PPP的研究和應(yīng)用在我國(guó)起步較晚，到了2014 年才漸入高潮。PPP在國(guó)內(nèi)應(yīng)用范圍廣泛，農(nóng)業(yè)、水利、交通設(shè)施、公共服務(wù)、生態(tài)環(huán)境、市政設(shè)施等都有涉及。

2 安徽交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的現(xiàn)狀

在中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷持續(xù)高速發(fā)展的背景下，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)不足已經(jīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不容小覷的限制作用，而交通基礎(chǔ)設(shè)施所需的巨額投資政府已無(wú)法滿足。

目前，不管是國(guó)家還是地方政府，都在大力倡導(dǎo)用PPP模式解決交通基礎(chǔ)設(shè)施中的融資問(wèn)題。就安徽省來(lái)說(shuō)，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是安徽省一項(xiàng)重要的民生工程。由于交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資額大、投資回收期長(zhǎng)；交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及后期運(yùn)營(yíng)，不但需要技術(shù)，而且需要資金，因此安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)在一定程度上落后于其經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，這將限制安徽省經(jīng)濟(jì)、環(huán)境和社會(huì)的穩(wěn)定發(fā)展。十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”，這為國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本以 PPP 模式參與我省交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)提供了良好的契機(jī)。

2016年8月安徽省公布第三批PPP項(xiàng)目表，在交通設(shè)施方面有一項(xiàng)引發(fā)廣泛關(guān)注，即合肥至六安市域快線。目前，該項(xiàng)目已進(jìn)入項(xiàng)目可研編制階段，整條快軌總投資將達(dá)到180億元，擬開工時(shí)間為2019年，竣工時(shí)間為2024年，合肥至六安市域快線工程是連接合肥市與六安市的一條區(qū)域軌道交通快線，線路沿合肥都市圈中合六發(fā)展軸的走廊敷設(shè)，沿線串聯(lián)六安中心城區(qū)、六安東部新城、合肥肥西縣、蜀山區(qū)，是帶動(dòng)合六發(fā)展軸沿線的產(chǎn)業(yè)發(fā)展、加強(qiáng)合肥與六安的產(chǎn)業(yè)聯(lián)系的重要途徑（線路方案如圖1）。

3 安徽交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式存在的突出問(wèn)題

由于許多地方政府仍是以融資為目的引入PPP，加上PPP在我國(guó)的項(xiàng)目實(shí)踐中并非完全成熟，這就導(dǎo)致了PPP應(yīng)用過(guò)程中不可避免存在一些問(wèn)題。本文希望通過(guò)實(shí)地調(diào)查，發(fā)現(xiàn)安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP 模式存在的突出問(wèn)題，以期對(duì)合肥六安市域快線的建設(shè)有參考作用。

3.1 相關(guān)法律法規(guī)不夠健全

我國(guó)目前沒(méi)有一部專門的法律法規(guī)來(lái)規(guī)范PPP模式，雖然有些法律法規(guī)涉及基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投融資，但是內(nèi)容大多是適用BOT（Build-Operate-Transfer）等模式的，而且權(quán)威性和穩(wěn)定性不夠，因?yàn)榇蠖嗍遣课?guī)章和地方管理?xiàng)l例，約束范圍小，同時(shí)操作性不強(qiáng)，一旦涉及項(xiàng)目具體問(wèn)題，就無(wú)所適從了。沒(méi)有健全的法律法規(guī)來(lái)約束，容易造成地方政府將意愿強(qiáng)加給私人部門，這樣地方政府部門就處在絕對(duì)優(yōu)勢(shì)地位，而私人部門位于相對(duì)劣勢(shì)地位，私人部門應(yīng)得的合法權(quán)益缺乏保障。法律法規(guī)的不健全，讓PPP 模式在我國(guó)的應(yīng)用與發(fā)展受到一定制約。

3.2 PPP項(xiàng)目審批過(guò)程復(fù)雜

PPP 項(xiàng)目在申請(qǐng)立項(xiàng)過(guò)程中，要經(jīng)過(guò)不同層級(jí)的多個(gè)政府部門，經(jīng)歷復(fù)雜且費(fèi)時(shí)的許可和審批過(guò)程。這個(gè)過(guò)程里，項(xiàng)目投資人要同許多政府部門官員進(jìn)行交涉、磋商和談判。沒(méi)有一套簡(jiǎn)潔快速的審批流程，再加上部分政府部門存在辦事效率不高的問(wèn)題，投資人需耗費(fèi)大量時(shí)間精力以求項(xiàng)目能通過(guò)審批，項(xiàng)目在啟動(dòng)前就阻力重重。

3.3 融資以及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)難以把握

目前PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用主要是為了解決政府部門無(wú)法提供足夠的建設(shè)資金的問(wèn)題，解決資金問(wèn)題后，項(xiàng)目的管理和運(yùn)作也應(yīng)得到關(guān)注。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)周期長(zhǎng)、耗資巨大、資金回報(bào)緩慢、資金流動(dòng)性差，這可能造成私人部門資金周轉(zhuǎn)不暢，增加了私人部門的壓力。如果私人部門因流動(dòng)性不足而選擇抽逃資本，政府部門就要承擔(dān)原本就承擔(dān)不起的資金重?fù)?dān)。這就又涉及風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的問(wèn)題。相比較而言，政府部門的風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不及私人部門。私人部門一旦決定撤資退出，政府部門在接手項(xiàng)目時(shí)很容易出現(xiàn)能力和準(zhǔn)備都不足的問(wèn)題，從而極易造成重大損失；另一方面，若私人部門發(fā)現(xiàn)一些政府部門存在監(jiān)督不到位的漏洞，向社會(huì)提供質(zhì)量不達(dá)標(biāo)或定價(jià)不合理等狀況的產(chǎn)品或服務(wù)，也會(huì)使公眾利益受損，從而引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

3.4 投資回報(bào)機(jī)制與收入模式不健全

PPP模式雖然擺脫了過(guò)去供給由政府部門壟斷的局面，但是它的價(jià)格形成仍有問(wèn)題存在。比較傳統(tǒng)的定價(jià)方式有投資回報(bào)率法和成本定價(jià)法，二者都有各自的局限。投資的利潤(rùn)率和回報(bào)率想要確定有較大困難，因此投資獲得的回報(bào)不確定性很高，使得投資者不敢輕易嘗試。加上PPP模式提供的服務(wù)或產(chǎn)品有正外部性、非競(jìng)爭(zhēng)性、非排他性等特點(diǎn)，以及信息不對(duì)稱形成的阻礙，要想形成合理的價(jià)格，不能只依靠市場(chǎng)，政府必須也發(fā)揮作用。

4 安徽交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的優(yōu)化路徑

討論了安徽交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式存在的突出問(wèn)題后，結(jié)合安徽省實(shí)際情況探討運(yùn)用PPP模式的優(yōu)化路徑顯得尤為重要。

4.1 加快推進(jìn)PPP法律法規(guī)體系建設(shè)

由于PPP模式尚未形成完善健全的法律法規(guī)體系，而已有的法律法規(guī)不適用PPP模式，因此，盡快建立健全一套適用PPP模式發(fā)展的法律法規(guī)是最先應(yīng)解決的問(wèn)題。必須將PPP模式涉及的活動(dòng)都納入到法律框架中，將 PPP 模式適用范圍、立項(xiàng)程序、權(quán)利與義務(wù)等都作明確規(guī)定，使得PPP模式在運(yùn)營(yíng)過(guò)程中做到規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)。政策服務(wù)到位后，PPP項(xiàng)目才能有序推進(jìn)，才能更好地與國(guó)際接軌，同時(shí)強(qiáng)化政府對(duì)項(xiàng)目的監(jiān)管力度，提高投資者的信心，降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

4.2 制定標(biāo)準(zhǔn)化的PPP項(xiàng)目審批程序

為了提高政府部門辦事效率，縮短PPP項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)間，讓項(xiàng)目盡快運(yùn)行起來(lái)，審批流程標(biāo)準(zhǔn)化是關(guān)鍵。標(biāo)準(zhǔn)化的審批流程應(yīng)對(duì)PPP項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)和可行性做出評(píng)估，有效篩選出優(yōu)秀的PPP項(xiàng)目。一些想要在審批環(huán)節(jié)鉆空子試圖通過(guò)PPP項(xiàng)目謀取不正當(dāng)利益的投資者將被排除在外。同時(shí)，PPP項(xiàng)目申請(qǐng)人能避免在申請(qǐng)項(xiàng)目上耗費(fèi)過(guò)多時(shí)間精力，從而更好地關(guān)注項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)情況；政府部門也明確了各自部門的職責(zé)，什么部門負(fù)責(zé)哪一塊直接規(guī)定下來(lái)，“踢皮球”的現(xiàn)象會(huì)大大減少。標(biāo)準(zhǔn)的審批程序后每一個(gè)項(xiàng)目都應(yīng)按照標(biāo)準(zhǔn)的程序走，未通過(guò)程序或者程序不達(dá)標(biāo)的項(xiàng)目將不會(huì)獲得審批通過(guò)的資格。

4.3 拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，制定風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制

我國(guó)的PPP模式發(fā)展在2014年以后漸入佳境，盡管如此，卻不見社會(huì)資本的投資積極性，這一點(diǎn)可以從PPP項(xiàng)目的低簽約率上看出，即使政府部門已采取措施積極推動(dòng)。為了鼓勵(lì)社會(huì)資本，必須拓寬PPP項(xiàng)目融資渠道，不能僅依靠商業(yè)銀行貸款，可以采用產(chǎn)業(yè)投資基金、信托資金等方式，以實(shí)際投入來(lái)提升社會(huì)資本的投資信心，采取第三方委托管理、共同投資等方法引導(dǎo)私有資本進(jìn)入公共投資領(lǐng)域。

風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面，原則上講最優(yōu)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)應(yīng)該由最有把握應(yīng)對(duì)和控制風(fēng)險(xiǎn)的一方來(lái)承擔(dān)。據(jù)此，由政府承擔(dān)制度變更、法律修改等方面的風(fēng)險(xiǎn)，而建設(shè)、技術(shù)、運(yùn)營(yíng)等方面的風(fēng)險(xiǎn)則由私人部門承擔(dān)，這樣的風(fēng)險(xiǎn)分配更為合適合理。根據(jù)項(xiàng)目具體情況在政府和私人部門之間分配風(fēng)險(xiǎn)，制定出合理公平的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制。

4.4 PPP項(xiàng)目合理回報(bào)的界定，創(chuàng)建科學(xué)的價(jià)格形成和補(bǔ)貼機(jī)制

在PPP 模式的利益分配環(huán)節(jié)中，定價(jià)顯得尤為重要，合理的定價(jià)能對(duì)私人投資者產(chǎn)生激勵(lì)作用，引導(dǎo)投資者降低成本、提高生產(chǎn)效率的方式來(lái)獲得盈利。私人投資者的目的是獲得合理回報(bào)，政府要做的是對(duì)合理回報(bào)在制度上進(jìn)行界定。界定的過(guò)程中不能忽視以下幾點(diǎn)。首先是公共產(chǎn)品或者服務(wù)的公益性，這就意味著不能向消費(fèi)者收取太高的價(jià)格，要充分收集了解消費(fèi)者對(duì)于收費(fèi)的意見。其次就是通過(guò)價(jià)格杠桿限制投資者獲取暴利。最后是制定補(bǔ)貼機(jī)制，對(duì)社會(huì)效益較好，但經(jīng)濟(jì)效益較差、難以維持成本支出的項(xiàng)目，在綜合考慮產(chǎn)品或服務(wù)價(jià)格、建造成本、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用、財(cái)政中長(zhǎng)期承受能力等因素的基礎(chǔ)上，合理提供財(cái)政補(bǔ)貼，并探索建立動(dòng)態(tài)補(bǔ)貼機(jī)制，以保證財(cái)政支出的穩(wěn)定。要考慮國(guó)家財(cái)政的補(bǔ)貼能力，防止產(chǎn)生大量債務(wù)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。另外，通過(guò)招投標(biāo)也能部分確定服務(wù)或產(chǎn)品的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，既讓項(xiàng)目收益在合理回報(bào)范圍內(nèi)，又讓收費(fèi)水平控制在消費(fèi)者的可承受區(qū)間之內(nèi)，達(dá)到 PPP 項(xiàng)目合作多方共贏的目的。

5 安徽交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)用PPP模式的展望

綜上所述，現(xiàn)階段，我國(guó)在推廣政府與社會(huì)資本合作模式的過(guò)程中，亟須解決 PPP 相關(guān)法律法規(guī)建設(shè)、審批程序制定、融資及經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)、收入模式不健全等問(wèn)題，才能使PPP 項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)能夠順利進(jìn)行。本文也針對(duì)上述問(wèn)題提出了幾條優(yōu)化路徑，希望對(duì)合肥至六安市域快線的建設(shè)起到參考作用，推進(jìn)、規(guī)范、優(yōu)化安徽省交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)PPP 模式的應(yīng)用，有效地改善投入資金的不足和提高運(yùn)營(yíng)效率，形成“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、市場(chǎng)化運(yùn)作”的良性循環(huán)。

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