農村宅基地三權分置背景與價值體系再平衡

王洋

[摘 要]隨著城鄉發展差異拉大及其伴隨而生的若干社會問題涌現，如何保障農民合法權益，提高農民收入成為重要課題。農村宅基地三權分置構想是在堅持集體公有制的前提下，將所有權、使用權與資格權實現立法剝離，從而既保障農民基本安居權益，又鼓勵農業生產要素通過資本化方式服務農民增收。在具體實現路徑上，應區分不同農村地區現狀和前景，分階段穩步推進三權分置改革，穩妥協調處理宅基地社會福利性與商業盈利性的關系。

[關鍵詞]新農村；宅基地；三權分置；物權法；用益物權

[中圖分類號]D267.6 [文獻標識碼]A

近年農村地區“空心化”問題突出，大量宅基地閑置與荒廢現象阻礙了農村集體土地用益物權的合理利用與有效增值，制約了農村經濟的發展活力，加劇了城鄉二元化局面。為補齊國民經濟與社會發展短板，有效推動新農村建設與鄉村振興戰略穩步落實，黨中央在農村工作會議上提出宅基地“三權分置”構想并在局部取得了實驗成效。國土資源部等多部委聯合出臺《關于建立城鎮建設用地增加規模同吸納農業轉移人口落戶數量掛鉤機制的實施意見》，明確要求提高農村土地利用效率。所謂農村宅基地“三權分置”，是指將農民分得的宅基地從權屬上細化為所有權、使用權、資格權，所有權和使用權屬于物權法上的傳統基本權能，前者鮮明體現了社會主義集體土地所有性質，后者依附于所有權但又從法律上實現了技術剝離，歸屬于物權法“用益物權”，可以進行“相對處分”，即在不觸動所有權性質的前提下，實現相對自由使用與流轉。“資格權”屬于物權法之外的新概念，其本質也是一種依托于特定身份的產權，具有法律上的專屬性與嚴格限制處分性，政策性和社會法色彩明顯。“三權分置”構想為有效解決農村宅基地利用效能問題提供了初步理論構想和政策依據，也為物權基本理論的創新發展提供了最新中國智慧與實踐依據。

1 農村宅基地三權分置構想與城鄉發展差異及農村空心化背景

隨著我國社會經濟文化發展地區不平衡性問題的加劇，城鄉二元化問題日益突出，與此同時，鄉村人口老齡化問題凸顯，年輕勞動力外流現象明顯，導致大量農村尤其是偏遠地區農村宅基地處于閑置甚至成片荒廢現象，甚至出現了個別鄉村整村荒廢問題，這顯然與民法之基本“物盡其用”原則相違背，造成了大量國土資源的浪費，不利于城鄉協調發展。由于農村空心化問題的時空格局存在一定差異，農村宅基地荒廢和閑置的模式也不盡相同。

1.1 農村空心化導致宅基地產權閑置問題的基本表現

1.1.1 時間維度的相對空心化導致宅基地節令性閑置。由于大量農村青壯年勞動力周期性外出務工，部分農村宅基地也呈現周期性閑置問題。根據用工模式及行業領域的不同，分為季節性閑置與年份性閑置，有相當外出務工人員僅春節假期存在對宅基地利用行為，閑置與利用比嚴重失衡。

1.1.2 地理層面的多樣空心化模式導致宅基點狀、帶狀甚至斷裂式閑置與荒廢。農村空心化具有逐步性，村民并非同時搬離，因此導致農村空心化問題在地理空間形態上的表現之一就是零散型空心化，先從一戶或者幾戶人家開始，使宅基地閑置與荒廢情況呈現點狀分布格局。也有的鄉村呈現類似城市的發展格局，出現了外圍現代化情況，由于市場經濟逐利性，以及政策資金不到位或者改造難度大等因素，內村逐漸衰落甚至被遺棄，呈現出同心圓似的空心化格局。而某些因交通因素興起的鄉村地區，更出現了鄉村商業向干線靠攏的傾向，相反某些干線的衰落也會促使周邊地區居民大量轉移，從而呈現斷裂式、帶狀宅基地閑置與荒廢。

1.2 空心化問題背景下民間自發產權交易引發的法律問題

1.2.1 宅基地“并購”問題。由于城市商業用地成本及規模問題，一些企業或個人在城郊地區與成片閑置或者荒廢宅基地的戶主之間簽訂所謂“合同”，將大片連戶的宅基地進行所謂“并購”，從而多年從事與居住無關的商業活動。如果按照物權法及傳統政策，基于“物權法定”“住有所居”“一戶一宅”“限制處分”等原則，宅基地不得隨意轉讓給本村之外的外人，且不得隨意改變用途，因為本身宅基地的社會公益性、保障性、福利性是其基礎價值，屬于國家對農民這一相對弱勢群體的基本保障，同時也是當時國家歷史土地政策的延續，具有政治宣誓價值。而對于所謂“轉讓合同”，各地實際態度也不同，有的持否定態度，認為違反了物權法和農村土地管理法律法規，也有的持“不干涉”態度，認為將大量閑置宅基地進行商業利用，盤活了農村經濟，增加了地方收入，而且宅基地戶主一般都擁有最少一套住房，轉讓行為并不會對其生計造成影響，還同時增加了農民收入，因此不宜一棒子打死。

1.2.2 宅基地“功能轉置”問題。被閑置甚至荒廢的宅基地“功能轉置”既可能帶有商業色彩，也可能是民間自發非商業行為，原本用來居住但現已荒廢的宅基地有的被推倒變為小規模菜園，有的被作為養殖場進行利用，這些都已經明顯突破宅基地原有的“保障居住”基礎功能，而帶有生產經營性質，從而容易與自留地、荒山荒地等類型土地混同，如果登記管理不完備，就更容易導致產權性質不清等問題。

1.2.3 宅基地“置換”問題。基于城鄉社會經濟發展不平衡性，在一些陳舊鄉村居民搬離的同時，飽受環境問題困擾的現代都市人正在發生日本學者眼中的另一重“城市化”，即發生了城市人口反流鄉村的現代后城市化現象，有些城里人將自身所有城市房屋與鄉村戶主宅基地進行所謂“置換”，也有些村民相互之間將宅基地進行“置換”。固然，無論傳統理論還是物權法等對同村居民之間相互置換宅基地不持異議，認為其產權總量都沒有突破集體生產生活單位的范疇，集體公有制性質并未發生根本改變，然而對城里人逆向入村問題確爭議較大，有的認為其必須轉為本村居民才能從法律上全面享有宅基地權能，有的認為從管理便捷性角度應規范該類置換行為，也有的站在民事主體資源有償原則和商事鼓勵交易原則認為不能一棒子打死，還有的認為可能面臨交易稅等問題而不能放開。

1.2.4 宅基地重復申請與建設問題。宅基地的法定申請條件之一是原有居住條件惡化而無法繼續作為宅基地使用，這里就面臨個法律解釋難題，何為居住條件惡化？如果從狹義解釋角度，通常認為只是原有宅基地遭遇突發自然災害導致明顯貶損，但倘若例如從社會角度來看，逐漸被遺棄的老村居民無法擺脫農村，但又時常處于左鄰右舍缺乏的不安狀態時，可否在鄰村或者本村外圍新區重新申請宅基地？再如，本戶新增人口也是戶主可以申請新宅基地的一個理由，但事實上新增人口不從事農業生產活動也不在本村居住，如何處理農村戶口這個特殊“身份證”與資源有限性之間的矛盾也成了值得思考的問題。

2 農村宅基地三權分置之價值博弈與基本原則再平衡

農村宅基地三權分置方案為以上諸多問題的解決提供有效契機。該模式從根本上就是要解決所有權歸屬與權能高效利用、社會法層面的基本保障與商業法層面的價值追求、法的穩定性與靈活性、法的滯后性與社會生活的豐富性、前瞻性的矛盾。

2.1 農村宅基地三權分置構想首先有利于實現民法基本原則與商法基本原則的再平衡

民法的基本原則更加注重保障社會成員基本安居與利益，雖然屬于私法，但通常與社會法緊密聯系而較為保守，尤其是民法總則將“綠色環保”原則引入、延長基本訴訟時效，以及將“等價有償”從民法基本原則體系中剔除，更加反映其基本福利保障法的性質。相對民法對“保障私權”注重基本安定的價值取向而言，雖然同樣秉持“保障私權”原則，但商法更重經濟利益，其商事維持和鼓勵交易原則、交易迅捷原則，都是民法中沒有明顯突出的價值取向。從本質上來看，發生在農村的宅基地“交易”等類似問題事實上突出反映了國家對農民基本福利的保障性規范與民間商事交易的迅捷性、市場經濟資源配置的自發性靈活性產生的矛盾，也反映了農村社會經濟文化生活的結構性變遷對原有立法的新挑戰。當法律原本還對農民進行“弱勢”推定時，事實上許多農民已經完成了實質上的身份變革，融入甚至在城市落地。而目前高度活躍的市場經濟也早已將農村納入資源配置視野，誕生于上世紀的法律體系的計劃性、政策性色彩卻依舊，從而在一定程度上與城鄉經濟元素的互動與優化配置態勢不完全兼容。解決民法保守性、基本福利保障性與商業擴張性、靈活性、盈利性矛盾的一個可行協調方案就是將農村宅基地進行三權分置，尤其是新增的“資格權”是未來頂層設計的熱點領域。資格權的引入，極大緩解了農地產權與商業資本之間的矛盾，使得農民在自身特殊身份不喪失的同時，獲得了基本生產生活元素入市流通的便捷渠道。

2.2 農村宅基地三權分置構想符合上下位法律體系協調原則

民商法作為基本法，屬于憲法這一根本大法的下位法律體系，其研究的邏輯起點自然應當遵守憲法基本原則。面對許多涉及農村土地產權及其流轉問題，堅守社會主義土地公有制底線不動搖。作為切實可行的解決方案，既要保障公有制，又要保障具體農民的合法權益，還同時應看到農村商品經濟開始全面活躍以及更多資本涌入農村的現實。在三權分置方案中，堅持宅基地“所有權”集體所有制不變，通過產權確權例如頒發“土地產權證”方式實現農民宅基地“資格權”，而保障“戶主”不變的前提下，“使用權”可以通過上市、入股、質押等方式兌換成其他經濟利益，從而有利于農民增收，讓廣大農民共享改革紅利。

2.3 農村宅基地三權分置方案體現物權法律體系的穩定性與前瞻性統一性

按照傳統物權理論與實踐，在我國現行法律和政策框架內，對宅基地只能實行有限處分，即處分權法定原則，對宅基地流轉和功能做出嚴格限制，堅持“房隨地走、房地一體、便利生產生活”，同村村民在轉讓宅基地同時一并將不可移動上覆物進行轉讓，而這種一并轉讓從性質上而言有一定的模糊性，有人認為應鼓勵以附隨品名義折價置換，也有人認為應充分合理補償，還有人認為房地可以分離，單獨進行法律處分。此次宅基地三權分置構想讓理論上同屬于“用益物權”應有之意的“資格權”和“使用權”分離，正式明確確認了村民對自身宅基地不僅享有戶主的資格，而且還能將“使用權”即用益物權中的處分和利用權能進行資產收益，從而兼顧了傳統農地理論關于保障農村居民基本社會生活福利、照顧特殊歷史感情需要，與發展現代農村商貿、盤活農村經濟等價值關系，做到了不對民法物權體系進行大改大修的同時，和諧有序穩步推進宅基地產權體系變革，兼顧了法的傳承性、穩定性與靈活性、前瞻性，從而體現了高超的民事立法技術。

3 結語與展望

農村宅基地三權分置構想從創始到實踐時間較短，目前主要處于研究初期，許多制度設計有待具體化和體系化，在試點中要注意實現路徑的可行性。首先應區分不同農村社會經濟文化發展水平，既要尊重普遍規律，又要看到個性化因素，針對不同農村經濟文化社會發展特征分步走推進農村宅基地三權分置改革。其次應理順最低限度福利安居與商業風險規避關系，優先保障農民基本生活生產權益，客觀評估宅基地入市流轉風險系數，科學理性指導農民宅基地產權作價行為。再次應細化宅基地上覆物產權界定，建立政府級宅基地產權市場收益評估體系，鼓勵宅基地及其上覆物一體流轉，但保障農民積極性，對上覆物設立基本轉讓價值評測體系，讓戶主對宅基地及其上覆物的產權收益最大化，充分貫徹物盡其用、自愿平等、等價有償等民事基本原則。最后，在推動農村宅基地三權分置改革進程中還應處理好民商法內部、私法與社會法等原則體系的局部矛盾，實現基本價值體系的再平衡，通過符合國情循序漸進的方式逐步完成新產權體系的構建和全面推廣。

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