新時期我國社會保障制度面臨的風險

潘蓓蓓

[摘 要]隨著新時期我國經濟和社會的發展，社會保障制度仍然存在著諸多問題，面臨著一系列風險。本文從制度內、制度外和制度外部性三大角度剖析了當前我國社會保障制度面臨的風險，并提出了部分針對性思考與建議，以期能夠促進社會保障制度更加公平、可持續發展。

[關鍵詞]社會保障；制度；風險

[中圖分類號]D632.1 [文獻標識碼]A

十九大報告中提出，要加強社會保障體系建設。按照兜底線、織密網、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉統籌、權責清晰、保障適度、可持續的多層次社會保障體系。當前，隨著國際和國內兩個環境的變化，社會保障制度在新時期面臨著新的風險，這些風險直接影響著制度的公平性和可持續性，因而有必要對制度內、制度外和制度的外部性進行風險分析，以便能夠及時、有效地規避相應的風險，提升制度的運行效率。

1 社會保障制度內風險

1.1 社會保障基金的籌集風險

社會保障基金籌集風險體現為隱性債務問題。1993年后，我國從現收現付制轉軌為部分積累制，目前實行社會統籌與個人賬戶相結合的籌資模式。然而，該制度實施前已經退休的老職工（“老人”）和已經參加工作的職工（“中人”）缺乏個人賬戶的養老金積累，他們的貢獻被轉化為當期政府收入凝結在國有資產中。制度轉軌后，只有由國家對他們負責個人養老問題，“隱性債務”由此形成。隱性債務使得社保基金在實際運行中持續空賬運轉，個人賬戶無法做實。當前我國加快國有資產減持、轉持的政策擴大了社?；鸬幕I集渠道，緩解了基金籌集風險，但仍需通過擴大基金籌集渠道、設置專門機構進行征集等提升基金的籌集效率。

1.2 社會保障基金的運營風險

目前，我國社會保障基金面臨著流失和貶值的風險。由于社?；鹕形丛O立專戶，而是與財政社會保障基金混賬管理，這就為社?；鸨慌灿谩y用、違規投資或彌補行政經費提供了便利條件。此外，由于我國社保部門信息系統尚不完備，社會保障對賬制度難以實施，基金運行基本處于暗箱操作狀態，基金流失風險進一步加大。另外，由于我國市場經濟尚不成熟，基金投資渠道較為狹窄，投資結構較為單一，以國債和銀行利息為主，投入股市和債券的部分十分有限，遠不及國外的基金投資的豐富性，社?；鸬氖找媛室策h低于國外。受到金融危機、通貨膨脹等多方面的影響，社保基金運營不善導致其不僅無法保值增值，甚至可能出現負增長的情況。

1.3 社會保障基金的支付風險

社會保障基金的支付能力直接受制于籌集和運營環節的效果。近年來，由于人口老齡化的發展，社會保障支付水平具有剛性，導致社?；鸬闹Ц秹毫M一步增大。而我國的社保基金籌資能力尚待加強，投資運營又缺乏有效投資與規范化管理，基金流失貶值風險大，這進一步考驗著社?；鸬闹Ц赌芰Α；鹬Ц独щy使社會保障制度面臨著極大的經濟風險和信任風險，甚至可能引發嚴重的社會問題。

1.4 社會保障制度責任劃分不清的風險

從現行制度安排看，我國社會保障主體責任劃分不清，存在著重中央輕地方、重政府輕社會、重企業輕個人的特點。這種格局導致責任分擔缺乏合理性，地方責任過重而缺乏相應的事權，政府和企業負擔過重而社會和個人沒有承擔起應盡的義務，這將導致制度運行失衡，地方政府發展理性缺失，沖動追求短期政績，企業缺乏經濟增長的內生動力，“養懶漢”現象時有發生，這些都動搖了福利增長的物質基礎，甚至可能放大其不可持續的制度風險。

2 社會保障制度外風險

2.1 全球化風險

隨著經濟全球化的發展，世界日益聯結成為一個緊密的整體，隨之而來的經濟風險在世界范圍內的影響也日益擴大。跨國公司的發展使得國外的企業對國內企業造成擠壓，導致國內經濟受到影響。而近年來愈來愈多見的經濟危機也會引發全球性風險，進而導致經濟發展停滯、失業人口增加、人民生活水平下降。這些問題的出現都要求我國社會保障制度能夠作為經濟和社會的“穩定器”與“安全閥”發揮作用。但由于我國尚處于發展中國家，經濟基礎不夠深厚，社會保障制度也有待健全，加之我國“未富先老”，家庭逐步趨于小型化、核心化，傳統家庭保障功能下落，社會層面保障較為薄弱，這些都對我國社會保障制度造成了更為沉重的負擔和壓力，導致全球化帶來的風險進一步擴大。

2.2 社會風險

目前，我國社會各階層的收入差距仍然客觀存在，城市與農村的經濟發展水平也仍存在較大差異，社會公平尚未做到實處。這既使得社會風險加劇，同時也對我國社會保障的制度公平提出了更高的要求。由于歷史和國情的影響，我國社會保障制度的碎片化現象十分嚴重。從廣為詬病的城鎮職工基本養老保險與機關事業單位職工養老保險“雙軌制”，到城鎮職工基本養老保險地區分割統籌導致的繳費負擔不公，以及城鄉居民社保待遇的差異巨大，這些都表明制度設計仍存在著城鄉分割、地區分割、群體分割的特點，它造成了我國社會保障資源配置失衡，社會保障待遇不公，從而進一步導致了社會矛盾、社會沖突與社會不公加劇，以及更大的社會風險。

2.3 立法滯后風險

綜觀世界各國社會保障的歷史，我們不難發現，立法先行是完善社會保障制度、提升社會保障制度運行效率的關鍵所在。只有通過立法，才能以法律的權威性確立社會保障制度的合法性基礎，以國家強制力保障社會保障制度的運行。沒有健全的社會保障法律體系，就很難建立起完善的社會保障制度，這已經被各國實踐所證明。然而我國社會保障立法遵循著“政策出臺—政策試點—政策推廣—籌備立法”的制度邏輯，這一順序與國外的邏輯恰恰相反。社會保障立法缺乏關注，立法程序復雜，籌備時間過長，遠遠滯后于社會保障制度的施行，這不利于社會保障問題的解決，加劇了社會保障制度實施的風險。

2.4 人口結構風險

一方面，隨著經濟的發展、醫療衛生水平的提高和生育觀念的變化，我國已進入了老齡化社會。由于我國目前實行的是現收現付制，據調查目前每一個年輕人平均要養活三個老年人，因此人口結構的失衡使得老年人口對社會保障產生的負擔正逐步加大；另一方面，隨著工業化、城鎮化的發展，家庭結構趨于小型化、核心化，傳統的家庭保障功能漸漸沒落。而一部分單親家庭、丁克家庭的出現也使得人口結構更加失衡。高齡老人的增多，失能、失獨老人的增加，以及家庭保障功能的弱化等，這一系列問題都表明，人口老齡化給社會保障制度的正常運行帶來了很大風險。

2.5 道德風險

道德風險是指從事經濟活動的人在最大限度增進自身效益時做出不利于他人的行動，社會保障領域的道德風險存在著影響范圍廣、后果嚴重、監管困難和管理成本高等問題。這些問題廣泛存在于世界各國，能否有效弱化和規避社會保障的道德風險，直接影響著各國社會保障制度的運行效率。在我國，養老金被提前、超額或者冒領的行為層出不窮，失業人員隱性就業領取失業保險金的行為時有發生。在醫療保險領域中，由于醫療信息在保險人、保險機構、被保險人三方之間嚴重不對稱，道德風險的產生動機更為復雜，實施途徑更加多樣和隱蔽，如患者防病意識淡薄，小病大治，甚至與醫院聯合“醫患合謀”，這些都使得監管成本巨大而收效甚微，導致醫療資源的浪費和醫療保險基金的流失。

3 社會保障制度外部性風險

3.1 對社會安定的影響

從宏觀層面上講，社會保障制度設計的意義就在于促進社會公平，保障人民的生活水平，促進社會安定和諧。但從目前的實踐來看，并非所有的社會保障制度都能夠縮小收入差距，促進社會公平。尤其是在社會保險制度方面，制度的碎片化問題尚未完全解決，個人賬戶激勵多繳多得導致低收入者缺乏參與能力，從而一定程度上導致了馬太效應，擴大了貧富差距。因此，當前的社會保障制度雖然在社會救助方面承擔起了社會托底的責任，但社會福利還有待提升，社會保險的公平性也有待提高。制度的不公會進一步引發社會的不安定因素，從而威脅社會的安定。

3.2 對經濟發展的影響

社會保障制度作為國家的三大穩定器之一，在經濟發展上發揮了自動調整的功能。即當經濟增長過熱時，社會保障支出減少；當經濟發展滯后時，社會保障支出增加，以使經濟始終處于平穩發展態勢。而其對于低收入者的扶助提升了社會整體福利水平，有利于促進低收入者的消費，進而拉動經濟增長。此外，社?；鸬娜胧幸矔鹑谑袌霎a生影響，金融市場的變動進而會對經濟發展產生不確定影響。

3.3 對傳統觀念的影響

在世界范圍而言，我國社會保障水平相對較低，因此并未造成大規模的“福利依賴”現象，但是這種現象也并非毫無發生。以最低生活保障制度為例，該制度僅僅能保證公民最基本的生活需要，但為獲得低保，“人情?！薄瓣P系保”事件層出不窮，冒領低保事件大行其道，部分家庭在經濟有所好轉時仍然不退出低保。長期以來，導致部分受保群眾的依賴傾向嚴重，“等靠要”思想泛濫，就業意識與自力更生能力十分淡薄。這違背了我國傳統的勤勞勇敢、自力更生、艱苦奮斗的思想，不利于我國社會的安定。

3.4 對公眾信任的影響

我國社保制度因發展不成熟而長期處于試驗性改革狀態，“摸著石頭過河”是我國二十多年改革歷程的真實寫照。個人賬戶空賬運轉、部分地區養老保險基金收不抵支、醫療費用增長過快而可及性不高、漸進式將法定退休年齡延長，這些不確定、不穩定的因素引發了群眾的不安和焦慮，導致公眾信任缺失的信用風險在明顯加劇，社會生態陷入較為復雜的狀態。在這種情形下，制度的運行效果必然被輿論環境所左右。因此，信用風險進一步了放大社會風險與制度風險，甚至可能引發更大的制度災難。

4 結語

新時期，我國仍處于重要戰略機遇期，前景十分光明，挑戰也十分嚴峻。社會保障制度運行到今天，其一直經歷著不斷的改革，并且改革仍會隨著時代的發展而繼續下去。面對新時期社會保障制度仍然存在的幾個突出風險，我們既需要努力完善社會保障制度，增強制度的合理性，提升制度的運行效率，尤其是關注社會保障基金從征繳、運營到支付的三大核心環節，做好社保基金征繳的擴面工作，形成合理有效的責任分攤機制，增強金融市場的穩定性，擴大社保基金的投資渠道，加強監管，?？顚Ｓ?，提升社保基金支付的有效性；同時也需要根據外部形勢的變化，有針對性地變革具體制度以適應新時期的新要求，如為老年人設立長期護理制度以應對目前老齡人口、失獨老人等的養老問題，通過制度創新和國際經驗借鑒來緩解外部環境對制度本身造成的沖擊。只有這樣才能使得社會保障制度真正發揮其優越性與影響力，增加其正外部性，減輕其負外部性，以促進經濟發展、社會安定和人民生活水平提高，減輕社會的貧富差距，促進社會公平、有序、良性運轉。

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