我國農村土地流轉問題的法律研究

蘭倩

[摘 要]現如今我國經濟發展已從高速增長期進入到中高速穩步增長期，經濟增速放緩已成為社會經濟發展的常態，因此鞏固農村基礎地位、進一步促進農民增收則成為了擺在我們面前的重要課題。文章通過對我國農村土地流轉中存在的諸多問題展開研究，通過原因的一一探明去尋求完善對策，也進一步明確了我國需要盡快完善與農村土地流轉相關的法律法規建設，通過完善的社會保障機制與監管機制去積極推進我國農村土地改革，促進城鄉一體化發展，實現農民持續增收以及構建和諧穩定社會的終極目標。

[關鍵詞]農村；土地流轉；問題；法律；對策

[中圖分類號]D922.32 [文獻標識碼]A

農村土地流轉是農民行使土地處理權利的一種行為，其主要是將土地承包權轉讓給其他農戶或組織進行耕種生產，進而從中獲取利益。農村土地流轉是一種典型的市場行為，不同地區的農村土地流轉形式主要有轉包、轉讓、互換、出租以及入股等，充分遵從“平等協商、資源、有償”的原則。在黨的十八大三中全會中有明確提出，對土地承包經營權的公開市場流轉行為予以鼓勵，培育更多新型農業生產經營主體，促進我國農業經營體系向集約化、專業化、規模化方向發展。大量實踐表明，農村土地流轉與適度規模化經營對于我國農村土地資源配置及經濟結構優化而言，都有著良好促進作用，能夠有效解決我國農民收入增速過緩的問題，進而促進農業增效、農民增收的目標實現。

1 我國農村土地流轉暴露出的不足

為有效推進我國農村土地規模化、集約化經營，促進農村土地合理流轉是其中的重要手段，不僅能夠提升土地資源的利用效率，同時也可全面提高農民經濟收入。隨著近年來一系列土地承包經營政策的擺布，在助推土地規模化、市場化的進程中穩健邁進，農民土地流轉的積極性不斷提高以及參與流轉的組織機構也不斷擴張，已經讓許多農民從中受益。然而，在我國農村土地流轉的過程中，依舊暴露出諸多不足。

1.1 農村土地流轉合同、協議規范性不足

從早期的土地流轉糾紛來看，主要發生原因就在于涉及土地流轉農戶之間僅有口頭協議，并沒有紙質的合同或協議書。而隨著相關法律法規的不斷完善，現如今的農村土地流轉協議雙方都會持有書面協議，但其中的問題在于各自權責不明、合同條款不完善、流轉涉及不規范行為，加之大部分地區尚未成立權威仲裁機構對土地流轉糾紛進行妥善處理，導致協議雙方互相推諉的情況頻繁發生。

1.2 土地流轉相關法律機制不夠完善

20世紀80年代初期，國家便已肯定了農村土地流轉的合法地位，同時在1986年的《民法通則》以及1988年頒布的《憲法》中都有明確規定土地使用權能夠依法轉讓。時至2002年，在《農村土地承包法》中明確規定了當土地流轉糾紛發生時可請求村委會、鄉鎮政府或是權威土地承包仲裁機構進行仲裁協商，也可以直接前往法院起訴。2007年所頒發的《物權法》中規定：“土地承包經營權人（依照農村土地承包法）有權將土地承包經營權以轉包、互換、轉讓等方式進行流轉，未經批準不得將承包土地用作非農建設。”從這一歷程我們能夠看到，我國農村土地流轉的法律機制經歷了從無到有且逐步完善的過程，然而我們也應當清醒地認識到相關法律機制中依舊存在不健全的問題，導致一部分農村土地在流轉過程中出現盲目與隨意，土地糾紛也在近年來呈現上升趨勢。此外，有許多法律條文太過籠統，對實際土地流轉工作未能起到具體指導，致使許多糾紛難以妥善處置。

1.3 部分農戶對土地流轉相關法律認識不足

隨著我國城鎮化建設不斷加快，越來越多的農村土地被納入征收行列，許多農民都看到了土地具有巨大的潛在價值，一定程度上也影響了農民對土地流轉的參與積極性。此外，許多領導干部未能認識到土地流轉在促進農業規模化經營發展中的重要作用，相配套的引導及協調服務則有所匱乏，致使許多農村土地流轉依舊停留在民間自發局面，難以形成規范性的土地流轉規模。同時，部分農戶對國家針對農村土地流轉的相關法律政策認識不足，片面地認為土地流轉之后，自己所握有的承包權也會喪失，也就造成許多農戶寧愿粗放經營甚至荒廢，也不愿對土地進行流轉操作，也就對農村土地資源的高效利用造成一定障礙。

1.4 部分農村土地流轉后用作非農建設

當前我國相關法律政策對土地承包經營的性質、用途、權益及審批條件都有明確的規定，然而由于近年來土地價格以及房價的不斷上漲，導致許多農村土地經過流轉之后被用作非農建設。雖然現如今我國在耕地保護政策方面加大監管力度，要想強征耕地用作建設及其他非農使用會有相當大的難度，但依舊有相關部門通過土地流轉的方式，變換名目將農村土地轉變為商業用地，在流轉過程中給予涉地農民高額報酬，從而用土地流轉的做法以風險更小的方式獲得農村土地。比如，某地區將部分農村土地流轉過來開展造林增綠活動，不再用作農業生產而種植綠樹，更有甚至將其改建為生態園、濕地公園、高爾夫球場等等。

1.5 政府機構與中介服務參與不夠

由于一直以來農村土地流轉大多為農民自發的約定行為，許多農村家庭青壯年成員常年異地，致使流轉關系極不穩定，加之政府機構在流轉中缺乏協調，也導致農戶與市場有所隔斷，一定程度上制約了農村土地的市場化運作。同時，農戶人均所擁有的農村土地面積并不大，以自身微小力量去投入市場缺乏足夠動力，而尋找中介進行交易商談則容易處在不平等地位，談判不成功的概率極高，也制約了農村土地進入市場。正因為政府部門、中介機構未能充分發揮在農村土地流轉中的監管及服務職能，也就導致農村土地使用權難以滲入市場經濟體制展開運作，許多信息獲取渠道被阻斷，嚴重制約了農村土地流轉進入市場的最佳機會與效果。

2 完善我國農村土地流轉的法律研究

隨著社會經濟發展形勢的不斷變化以及中央惠農政策的逐步落實，以往調整土地流轉的相關法律法規已與當前時代需求呈現出不適應性，有必要構建更為完善的法律體制才能夠順應當前我國農村社會的發展需求。

2.1 逐步完善農村土地流轉法律法規

為確保我國農村土地流轉的合理性，則需要以完善的法律法規作為制度保障，而這也是促進我國農村經濟發展的首要基礎。不過從當前實際情況來看，由于調整土地的相關法律較少，部分現有法律與時代發展不相符，甚至有些法律條文規定不夠嚴謹，難以對實際工作開展起到指導作用，也就導致我國農村土地流轉常常出現無法可依的局面。因此，立法機關應當根據農村土地流轉實情，對土地流轉的法律法規進一步完善，并制定配套實施辦法，結合各地實情，在與制度法規不存在沖突的前提下制定更適用于當地的地方法規，從而確保農村土地的合理性，促進農村土地收益的最大化。值得注意的是，法律規定要以更為開放的態度予以制定，不可過于限制土地流轉的方式，要給予土地承包戶更大的自由權，同時在流轉對象方面也不應過于干預，要將私法行為的自治性完全體現出來。

2.2 構建健全土地流轉服務機制

各地政府部門對于農村土地流轉要提高重視，并組建專門的管理機構對當地土地流轉的監督、協調、統計等工作進行指導，確保土地流轉能夠在嚴明制度約束下得以進行。因此，筆者建議縣級以下地方政府部門可成立專業針對農村土地流轉工作的仲裁委員會，對于農村土地流轉中產生的各類糾紛進行合理仲裁，必要時可提起行政訴訟。

各級政府還應積極組建農村土地流轉中介服務機構，該機構作為獨立存在的經濟主體，其相關行為同樣需要在國家法律法規及相關政策的約束之下進行，通過提供農村土地流轉的信息預測、談判、價格評估等服務，全面開展農村土地信托、保險、招商及融資等活動。因此，需要進一步完善中介機構的相關規章制度建設，有效助推中介服務向健康方向發展，確保農民在土地流轉過程中能夠享有權利，確保農村土地流轉工作得以順利進行，通過全方位服務讓農戶在土地流轉中獲得更大的經濟收益。

土地流轉服務機制的健全還包括金融服務機制的完善，因此，各地政府應盡快出臺加快農村土地流轉的意見措施，鼓勵銀行等金融信用機構加大對農民的貸款支持力度，通過對農業風險的分擔，進一步擴大農村土地流轉的規模，為更多承包土地規模大、投資周期長且存在一定風險的農業項目提供充足資金支持。強化政府對市場的引導，保障農村土地流轉經營能夠獲得更為通暢的貸款申請渠道，為流出土地農村的創業提供資金支持。

此外，農村土地流轉服務機制的健全還需加大宣傳力度，各級政府可通過廣播、電視、報紙等媒體對土地流轉政策進行廣泛宣傳，讓更多農村民眾認識到土地規模化經營所帶來的可觀收益，讓更多人參與到土地流轉中來。此外，在政策宣傳的過程中還應加強法律法規知識的宣傳，讓更多民眾對法律基礎有一定的認識，通過法律意識的提升懂得利用法律武器維護自身合法權益。同時，基層政府機構與村集體還應出面為土地流轉之后的承包戶提供資金、技術以及信息方面的協助，全面提升土地流轉之后的土地收益，確保土地資源開發利用的高效化。

2.3 構建完善的農村社會保障體制

從當前形勢來看，農民獲得收益的渠道并不僅僅局限于土地，其就業更趨向多元化發展，實際農業生產所得收入對于大部分農民而言僅占非常小的比例。雖現狀如此，但要讓農民徹底放棄土地則是不可能的，畢竟對于農村人而言，土地才是他們的依靠，是基本的生活保障。所以，唯有在農村社會構建完善的社會保障制度，將農民生活中所涉及的教育、醫療、養老等方面提供足夠的保障，他們才不會有固守“一畝三分地”的思想，如此一來也就為土地自由流轉以及農業規模化經營奠定了良好基礎。從現狀來看，我國在農村地區所制定的醫療保障體制已實現全面覆蓋，但是在就業、教育以及養老等領域還有很長的路要走，所以各級政府部門需要對這類問題高度重視，以更大的決心與投入力度去構建更為完善的農村社會保障體系，徹底解決農民在沒有土地情況下的后顧之憂，讓農村民眾能夠享受到與城鎮居民同等的福利。

2.4 加強農村土地流轉的監管機制

為了能夠確保農村土地流轉過程中的合法合理，則需要全面加強監督管理機制的建設，逐步提高農村土地流轉過程的透明度以及農村民眾的參與度。其中，各級政府作為農村土地流轉的監管主體，對于農民合法的自愿行為不得有過多的行政干涉，而承包者作為土地流轉之后的實際使用人，則擁有完全自主的權利去決定流轉對象及范圍。倘若政府在公益事業方面需要征收農村土地，則應當在征收之前廣泛聽取村集體以及農民的意見，必要情況下需要舉辦聽證會，誠邀人大、政協、土管等多個部門以及村集體組織、涉地農戶一同參考，確保最終決策得到多方認同。在進行農村土地征收的過程中，需要嚴格按照《土地管理法》中規定的流程進行，同時要結合法律政策給涉地農戶相應經濟補償，確保農戶在土地失去之后有妥善安置。此外，上級部門要對下級部門在土地流轉及農地征收過程中的相關行為進行嚴格監督，一旦察覺違法行為存在，則需要嚴肅處理，通過強有力的農村土地流轉監管，確保整個過程的合理合法。

3 結語

農村經濟發展問題一直以來都是我國社會經濟發展的關注重點，而解決這一核心問題的關鍵就在于對農村土地的合理開發與利用。土地制度改革作為我國推行農業現代化建設、縮小城鄉發展差距的重要措施，各級政府需要采取積極的應對措施，在確保基本農田穩定及糧食安全的基礎上，加強對農村土地流轉制度改革的探索，唯有實現農村土地的合理流轉，才能實現農村土地資源的優化配置，農村社會經濟發展方面存在的問題也便逐步迎刃而解，從而在促進我國農業現代化發展及提升國民經濟綜合實力方面發揮重要作用。

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