農業基礎設施治理模式創新研究

周星宇 劉輝

[摘要]農業基礎設施是農業經濟發展的先行資本，創新農業基礎設施治理模式，對有效解決農業基礎設施建設、經營、管理、維護等過程中存在的問題具有重要意義。以PPP和多中心治理為基礎，構建以政府為主導，充分發揮社會資本方和農戶作用的農業基礎設施治理模式，根據農業基礎設施項目大小，提出了農戶協會治理模式、合作組織治理模式以及特許經營類治理模式。

[關鍵詞]農業基礎設施；治理模式；PPP；多中心治理

[中圖分類號]S-9 [文獻標識碼]A

2018年中央一號文件提出大力實施鄉村振興戰略，如何高效地進行農業基礎設施治理必然是一項重要內容。農業基礎設施治理是指農業基礎設施的建設、經營、管理、維護等全過程，目前，學者們多就農業基礎設施治理中的某一過程或某一問題進行研究。資金來源是農業基礎設施治理中需要解決的首要問題，而我國也正處于發展農業基礎設施融資難的瓶頸期，王元京（2002）認為，在農業基礎設施領域，政府的參與可以提高投資者對建設項目投資的信心；民間資本的參與可以提高資金投入效率和經營服務水平；張學昌（2016）認為，穩妥推進農業基礎設施投資PPP模式，有助于減輕政府財政壓力、激發農村市場活力；何平均（2018）同樣認為，將PPP模式運用到農業基礎設施領域，不僅有利于破解投融資困難、拓寬資金來源，而且有利于保障國家糧食安全、促進農民增收。在探究農業基礎設施供給問題上，Savas（2000）認為，農業基礎設施不一定必須由政府提供，并提出通過PPP打破政府的壟斷地位，以解決效率低下和資金不足的問題；多中心制度在策略成本和信息成本問題上優于集權或分權的制度，且能保留大型生產機構的優點，因此，郭珍（2016）提出構建農業基礎設施多中心協同供給體系。

綜合以上學者的觀點，在解決農業基礎設施投融資問題和供給問題上，政府、社會資本方、農戶的多方介入，不僅能解決資金投入不足的問題，而且對農業基礎設施的建設、經營以及農業農村經濟發展等方面都有積極作用。由此，從農業基礎設施治理這一整體出發，將PPP模式和多中心治理靈活運用到其中，構建政府、社會資本方、農戶等多方參與的農業基礎設施治理模式，對解決“三農”問題、實現農業農村現代化具有一定意義。

1 我國農業基礎設施的治理現狀

農業基礎設施，系指在自然再生產與經濟再生產交織進行的農業生產過程中所必須投入的物質與社會條件有機整體的總稱。具有公共服務職能的農業基礎設施具有較強的外部性，尤其是物質性農業基礎設施，存在大量“搭便車”行為，本文主要討論具有公共服務職能的物質性農業基礎設施。

在我國，無論農業基礎設施的大小，仍然是以國家財政支持為主，而農業基礎設施的資金投入量大、建設周期長、回報率低等特點，難以吸引社會資本投資，由此容易出現農業基礎設施資金不足的問題，且政府在農業基礎設施經營、管理等方面的專業能力弱于社會資本方。與此同時，由于農村“兩工”制度的取消，現行的“一事一議”制度難以激發農戶參與農業基礎設施建設的積極性，農戶屬于風險規避群體，其參與農業基礎設施投資的意識薄弱，且農戶在農業基礎設施維護方面缺乏合理認識和經驗，“重建設，輕管護”的現象普遍，這些都制約了農業基礎設施的發展。因此，為解決這些制約因素，本文試圖將PPP和多中心治理引入到農業基礎設施治理中。

2 PPP和多中心治理在農業基礎設施治理中的 運用

2.1 PPP的運用

PPP（Public-Private Partnership）模式也稱公私伙伴合作模式，指政府和私人部門之間就公共產品的提供而建立的風險共擔的長期伙伴關系。在該模式下，鼓勵私營企業、民營資本與政府進行合作，參與公共基礎設施的建設。根據常規劃分，PPP主要有三類，一是合資合作類；二是特許經營類，我國目前最常見的是BOT（建造、運營、移交）；三是股權產權轉讓類，這三類的風險程度依次上升。

PPP強調的是政府與社會資本方之間的合作關系，既可發揮市場機制的作用，又可發揮政府干預的效力，二者相互協同，將使農業基礎設施的建設、運營取得良好的效益。目前，PPP在我國已有較廣泛應用，國家出臺了很多關于推廣PPP、鼓勵社會資本參與公共服務的文件政策，很多學者認為，在農業基礎設施領域借鑒PPP已是現實所需。PPP不僅僅是一種融資手段，其帶給農業基礎設施項目的還有先進的管理經驗、人才和技術，能夠彌補政府在項目管理上的不足。同時，PPP以市場競爭的方式提供服務，能夠激發市場活力，避免了政府在項目前期花大量精力擬定項目，因此，政府能夠有更多的時間嚴格審查、對比各社會資本方的項目方案，篩選出最優社會資本方，并配合及時跟進項目，促使PPP項目的入庫、落地、實施和完工。

2.2 多中心治理的運用

多中心治理理論是以美國經濟學家埃莉諾·奧斯特羅姆（Elinor Ostrom）與她的丈夫文森特·奧斯特羅姆為核心的一批學者提出的，該理論強調，在社會公共事務的管理過程中，并非只有政府一個主體，而是包括中央政府、地方政府、各種非政府組織、各種私人機構及公民個人在內的許多決策中心，這些中心在既定的制度約束下共同行使主體性權力。面對日常生活中大量公共池塘資源的治理問題，埃莉諾·奧斯特羅姆從博弈論的角度提出，人們通過自籌資金與自主合約可以有效處理這些治理問題，即揭示了市場與政府以外，公共領域另一只“看不見的手”，其完全打破了政府管理公共事務的壟斷地位，開創了自治組織管理與提供公共物品的新途徑。

多中心治理強調的是政府放權，由多元主體在既定的制度約束下共同行使權力。農業基礎設施的治理問題也屬于公共池塘的治理問題，在農業基礎設施的建設、管理、經營、維護等活動中引入政府、社會資本方、農戶等形成多元治理主體，讓各方主體在農業基礎設施治理中扮演不同的角色，承擔各自的職能，形成多中心治理，從而激發社會資本方和農戶的參與積極性，減少“搭便車”行為，甚至達到多心治理的最高境界——政府將權力放歸至社會民眾，形成自主治理。就好比在“委托-代理”問題中，只有當委托人和代理人是同一個人時，才會出現激勵相容約束，同樣，若是社會資本方和農戶都在為自己辦事，他們必然會投入自己最大的努力，并獲得最佳效益。

3 農業基礎設施治理模式的創新

3.1 農戶協會治理模式

小型農業基礎設施具有非競爭性和非排他性，基本上由公共部門提供，由于其投資回報率低，很難吸引到社會投資。隨著“兩工制度”的取消，農村生活水平的日益提高，農戶種地失去熱情，荒耕現象日益凸顯，農戶參與農業基礎設施建設的積極性正逐步下降，單憑村集體現行的“一事一議”制度，加之地方政府財政困難，很難全面開展農業基礎設施建設。因此，將多中心治理理論引入到小型農業基礎設施治理中是值得一試的方法。

小型農業基礎設施避免不了由政府提供財政支持，且引入社會資本投資相對困難，所以，農戶是否能積極參與農業基礎設施治理起到關鍵作用。地方政府應積極引導農戶們自發形成一個農戶協會，專門進行農業基礎設施治理，并鼓勵他們進行個人投資。這個農戶協會的基本成員是村集體的農戶代表，由于治理結果直接影響他們的個人利益，他們都能自愿參與治理，政府為農戶協會提供必要的財政支持和政策幫助，其中政府的財政支持可來源于中央政府和地方政府，農戶協會可以向市場尋求先進的技術和管理經驗，甚至是投資資金，這些能較好地體現農戶治理的自主性。為了達到更好地治理效果，充分調動農戶的參與積極性，政府應采取激勵機制，根據農業基礎設施的治理效果對農戶給予適當獎勵或補貼。在農戶協會治理模式（如圖1）中，農業基礎設施的所有權歸集體所有，經營權和管理權歸農戶協會所有，所有農戶都享有使用權，政府起監管作用，市場可以參與其中。

3.2 合作組織治理模式

對于中型農業基礎設施，可以嘗試由龍頭農業企業牽頭，組織其他農業企業、家庭農場等共同投資中型農業基礎設施建設，形成一個合作組織，農戶可派代表參與合作組織，在其中傳達農戶實際所需，政府對合作組織給予一定的補貼或提供低利息甚至零利息貸款。合作組織在擬定好農業基礎設施項目后，可憑借自身企業優勢吸引社會投資，緩解自身資金壓力。在合作組織治理模式（如圖2）中，建議農戶可將土地流轉或承包給企業開展規模經營，這樣可減少因土地荒耕而浪費資源，也可以形成規模效益，更容易吸引社會資本的投資。這里，農業基礎設施可借鑒美國遵循“誰投資，誰所有”的規則，但由于牽涉到多方企業，其中有很多細節需要細細考量，需要制定明確的制度規則；農戶需付費使用農業基礎設施，合作組織負責農業基礎設施的經營、管理及維護等過程。

3.3 特許經營類治理模式

大型農業基礎設施的建設周期特別長、資金需求量特別大，目前我國是以政府為主導進行投資管理。近年來，我國積極推廣PPP在基礎設施中的應用，相關的政策文件也在不斷出臺，有良好的政策環境，PPP在基礎設施項目中的成功率也在提升。根據實際情況，中風險的特許經營類投融資模式更加適合大型農業基礎設施治理，目前，BOT在我國項目中的運用最為廣泛。BOT是指私營部門的合作伙伴被授權在特定的時間內融資、設計、建造和運營基礎設施組件（和向用戶收費），在期滿后，轉交給公共部門的合作伙伴，基礎設施的最終所有權歸公共部門所有，私營部門在一定時期內享有經營權和管理權。在特許經營類治理模式（如圖3）中，政府應適當分權，注重發揮市場的主動作用，以市場競爭方式、“公平、公正、公開”地尋求合作伙伴，從而達到目標一致性。這里，在協議期間，私營部門的合作伙伴根據協議內容負責農業基礎設施的建設、經營、管理及維護中的全過程或部分過程，農戶需付費使用農業基礎設施，政府享有農業基礎設施的最終所有權。

4 小結

PPP和多中心治理的共同點是打破政府在公共基礎設施領域的單一提供地位，一方面解決資金問題，一方面提高運行效率。而PPP強調的是政府與私人部門的合作，多中心治理強調的是多元主體的自主治理。小型農業基礎設施治理重點在于激發農戶的參與積極性，形成自主治理；中型農業基礎設施治理重點在于充分發揮農業企業的帶頭作用，吸引社會投資；大型農業基礎設施治理重點在于選擇最合適的社會資本方，保證效益最優，由此，根據農業基礎設施項目大小，本文創新提出了農戶協會治理模式、合作組織治理模式和特許經營類治理模式。在采用以上治理模式時有幾點建議：一是政府應當明確自身定位，適當放權，嚴格履行監管職能，充分激勵農戶和社會資本方的參與；二是通過政策文件或協議清晰界定農業基礎設施的產權，明確各方職能、以及政府的財政補貼和優惠條件；三是要加大政策文件的宣傳力度，增強農戶對投資的認識，提高農戶的綜合素質水平；四是吸引富有PPP和多中心治理經驗的人才進行管理，先進行項目試點，總結經驗教訓，不斷改進治理方案，再逐步推廣；五是在競標農業基礎設施項目的社會資本方時，政府一定要秉承“公平、公正、公開”和效益最優的原則，并督促項目落地。

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