公共危機下的地方政府管理能力研究

陳文廣 鄧書彬

[摘要]公共危機管理是政府的一項重要職能之一，充分發揮這項職能是維護政府公信力、保證社會和諧穩定的必然要求。在危機事件來臨時，地方政府能夠做出合理的處置，不僅是保證人民群眾生命財產安全的要求，同樣也是國家實力的體現。地方政府公共危機管理能力的關鍵在于對危機周期的把控力。政府必須充分發揮主導作用，加強危機防范意識、健全危機管理體系，采取及時有效的應對措施，既做好社會公眾的動員、協調工作，又能夠平衡發揮好自身職能。通過對寧鄉洪水泥石流事件的調查，運用管理學的理論和方法，圍繞現階段公共危機下的地方政府管理能力進行了分析研究，以期為類似工作的開展提供一定的思路。

[關鍵詞]公共危機；管理能力；危機公關；危機周期

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A

危機給人民的安全、財產帶來巨大的威脅，影響社會的發展、甚至帶來貧困，由于危機會引發社會和政治的不穩定，危機管理成為當今整個國際社會關注的主題。羅益文認為，提升我國政府公共危機管理能力是黨執政能力建設的重要內容之一，是構建和諧社會的迫切需要，有助于提高政府行政效率、防止政府組織老化。學者張成福、黨秀云認為，從國際社會和危機管理先進國家的經驗出發，建立一個全面整合的危機管理體系是十分重要的。公共危機事件中的信息公開對普通民眾具有重要意義。柳莎、陳澤華認為，知情權系普通民眾對于國家的重要決策、政府的重要職務行為以及社會上發生的與普通公民密切相關的重大事件所享有的了解和知悉的權利。我國目前處于提升地方政府公共危機管理能力的探索時期，在實踐階段地方政府無法把握危機周期帶來的多種問題普遍存在，因此迫切需求進行公共危機下的地方政府管理能力研究。

1 研究問題的提出

1.1 研究背景

危機管理是政府的一項重要職能，在這個信息化時代，公共危機事件一旦發生，就迅速公布于公眾視野，地方政府的危機管理能力不僅直接關系到危機事件的處理情況，還決定著政府在公民心中的公信力。近年來對于政府不斷提升自身危機管理能力，地方政府作為最貼近人民群眾的政府組織，其應對危機事件的能力至關重要，不僅是化解危機的關鍵，更是促進社會和諧穩定的重要一環。

1.2 研究意義

危機會給社會發展帶來如資源損失、發展計劃打亂、投資環境破環甚至影響政治穩定，危機本身具有負面影響，研究如何提升地方政府危機管理能力，對于降低危機本身負面影響和減少由于危機處理不當帶來的不良反應具有重要的理論意義和現實價值。

2 寧鄉洪水泥石流事件

2.1 寧鄉市概況

寧鄉市地處湘東偏北的洞庭湖南緣地區，是屬湖南省轄的縣級市，下轄33個街鄉鎮、1個國家級經濟開發區、1個省級經濟開發區，總面積2906km2，戶籍總人口142.25萬人。寧鄉境內有溈水、烏江、楚江、靳江四條主要河流，其中溈水、靳江為湘江一級支流，楚江、烏江是溈水一級支流，黃材水庫為全國三大土壩水利工程之一。

2.2 事件概況

2017年6月22日～7月1日，湖南降水量突破歷史極值，湘江超歷史最高水位，6月湖南省平均降水量已超1998年長江流域特大洪水，一場歷年同期歷時最長、范圍最廣、雨量最多、強度最大的強降雨襲擊寧鄉，導致該市遭遇當地有水文、氣象記錄60年以來最嚴重的自然災害。

2.2.1 暴雨半月，無動于衷。早在6月26日明知氣象預報6月29、30兩日長沙地區將有大暴雨卻沒有在6月27、28兩天及時為黃材水庫泄洪，導致7月1日黃材水庫最高水位達167.8m，超警戒線1.8m時大規模泄洪。早在6月30日就有一則“召開防汛緊急會議，將爆發大洪水？長沙市防指緊急辟謠。”的新聞爆出，緊急會議確實沒有召開，但對于連續降雨近半月的現象，并沒有引起相關部門的預警，沒有采取任何災害預防、轉移群眾的措施。

2.2.2 洪水漫堤，山體滑坡。7月1日早上黃材水庫泄洪后，洪水在極短時間內沿壩下的溈水河沖擊下游多個鄉鎮，包括黃材鎮、橫市鎮、雙鳧鋪鎮、回龍鎮、壩塘鎮等，直抵寧鄉市區。更為嚴重的是，7月1日該縣中西部9個鄉鎮出現山體滑坡，東部區域出現洪水漫堤，給民眾生命財產造成巨大損失。

2.2.3 遮遮掩掩，引發眾怒。然而政府沒有及時公布死亡人數，直到7月3日主流媒體才提高了對水災的曝光率。寧鄉百姓認為政府對洪災的預判遠遠不夠，泄洪前的通知轉移時間太短，部分通知沒有完全做到位，淹沒后，基層政府的組織施救不力，重點不突出，這些都讓民眾抱怨甚多。一是民眾認為寧鄉市區和沙河市場的被淹，與去年寧鄉搞所謂濱江風光帶面子工程有關；二是官方沒有及時公布死亡人數，有瞞報緩報之嫌；三是盡管寧鄉死亡人數眾多，是全省最重災區，但湖南省和長沙市兩級黨政主官，洪災最危急時沒有去過寧鄉。正因為有這些極其強烈的情緒，7月3日，很多人齊聚寧鄉市區，打著橫幅游行抗議。

2.3 地方政府危機管理中存在的問題

現在的寧鄉正在實施災后重建工作，這次暴雨導致洪水泥石流的事件暴露了各級政府的應對、處理公共危機事件的能力不足。以致在事件過程中、后出現公眾造謠以及公眾因不滿游行抗議等情形。

2.3.1 危機預防能力差。降雨近半月來，寧鄉市政府沒有進行風險預估，更沒有做出任何的風險預案、物資儲備，危機預防能力的缺失致使錯失最佳泄洪時機，引發了之后的洪水泥石流，對于群眾的擔憂仍然無動于衷，地方政府官員心存僥幸的不作為行為，不僅僅暴露了危機意識薄弱、危機預防能力差，更表現出對人民群眾生命財產安全的不負責任。

2.3.2 危機公關能力差。災害發生后，寧鄉市政府沒有及時通過官方渠道公布受災情況、救災部署，錯失公關良機，造成了人民群眾的不滿甚至憤怒，各類社交平臺陸續出現當地群眾、網友不滿的聲音，從一開始就提供了產生矛盾的機會。寧鄉副縣長隱瞞真實情況的發言，更是直接引起了眾怒，副縣長可以代表當地政府的形象，尤其是在災后這種特殊時期，更加要注重自己的言行，反映出部分地方政府官員責任感弱、漠視人民安危。

2.3.3 危機應對能力差。大量受災群眾被困，卻遲遲見不到救援隊，饑寒交迫、停水停電、通訊中斷的狀況也得不到解決，救援行動不及時、不到位，救援物資匱乏，低執行力加劇了不滿情緒的產生；災后堆積如山的垃圾、臟亂的街道無人清理，在如此炎熱的天氣下，竟然不立即組織防疫工作，表現出對方政府領導缺乏憂患意識、專業性差的同時，暴露了底下工作人員缺乏主觀能動性、缺乏決策能力。在危機的處置過程中，寧鄉縣政府主導作用發揮不力，一直處于被動地位，社會輿論一直要求看到及時、徹底的信息發布，在網上憤怒呼聲一片的情況下，相關領導仍然不及時安撫民心，引發了群眾聚眾游行抗議活動。

3 地方政府危機管理能力差的原因

3.1 危機預防管理缺失

3.1.1 地方政府危機意識薄弱。地方政府領導意識不到預防危機的重要性以及公共危機一旦發生為社會和政治帶來的消極影響。地方政府工作人員危機意識薄弱，對于危機的認識僅僅停留于一摞摞落灰的宣傳冊，做出的公共危機預案缺乏針對性和可行性。地方政府不僅居安不思危，在連降暴雨近半月、湘江水位直逼歷史最高的時候沒有采取任何防災措施、沒有危機預案、沒有預警發出，對于群眾的質疑、惶恐沒有任何實質性的行動。

3.1.2 危機預防管理機構不健全。第一，缺乏預警機制。這不僅是寧鄉市地方政府危機管理中出現的問題，更是一個國內普遍存在的問題。現階段我國還沒有真正意義上的危機預警機制，缺乏科學系統的危機預警信息和決策咨詢網絡。不能及時的發現危機，并做出相應的應對之策是導致危機發生以及危機應對能力低下的主要原因。第二，缺乏物質保障。在洪水泥石流發生后，救援工作跟進緩慢，沒有及時解決被困人員的物質保障問題。物質保障的匱乏不僅給救援工作帶來了阻礙，更是引起群眾不滿情緒爆發的原因之一。

3.2 缺乏危機公關意識

3.2.1 未能及時公布受災情況。災害發生后，地方政府甚至主流媒體沒有及時發布受災方面的信息，不及時公布災害造成人員傷亡、財產損失，甚至有意回避、意圖瞞報謊報，地方政府的恐懼心理使他們錯失公關良機。群眾看不到受災、救災資訊，認為政府沒有對受災人民足夠關心和重視，沒有實行有效的救災工作，從而對政府公共危機處理能力表示質疑和不滿，甚至對政府失去信任和信心；在這個信息化時代，不滿的聲音快速傳播，而地方政府則選擇了不發聲、不回應。

3.2.2 回避新聞媒體。地方政府在災難發生后，回避、甚至敵視尋求真相的新聞媒體和人民群眾，由于擔憂被指公共危機能力不足，而選擇不公開救災計劃。加深了民眾了解真相的訴求，對災后的未知狀況產生惶恐心理，對政府遮遮掩掩的行為產生不滿。

3.3 危機處理不到位

3.3.1 基層干部認知不足。基層干部在危機發生前存在僥幸心理，缺乏對危機的主觀認識，在行動上不主動；在危機發生后存在鴕鳥心理、觀望心理，在問題出現時選擇逃避現實、逃避責任，出現消極對待，甚至放棄職責的現象。更有些領導干部不把災情當大事，不把人民群眾的生命財產安全放在心上，妄自尊大而小看自然災害的力量。基層領導干部認識不到危機管理是自身的一項重要職能，看不到自己在公共危機中的職責所在。不僅在災難發生前沒有主動進行預防，在災難降臨后依然不能把人民群眾的生命財產安全擺在第一位。

3.3.2 地方政府救災能力不足。救災方式不合理。地方政府由于缺乏對危機的預防，導致災難降臨時自亂陣腳，救災中缺乏條理性、主次不分；洪水泥石流發生在7月，正是天氣酷熱的季節，災后政府未能及時的清理垃圾、消毒街道，從源頭上防止疫情的產生。沒有提出系統可行的救災方案，工作缺乏針對性，難以達到人力、物力、財力資源的最優配置，導致救災效率低、效果差。

救援人員不到位。一是救災人員嚴重不足，缺乏計劃性、針對性的工作部署導致人員不能合理利用外，還存在能用于救災的人員緊缺的問題，地方政府沒有充分調動社會資源、充分使用社會力量。二是部分救災人員主體意識薄弱，認識不是自身職責所在，工作節奏緩慢、缺乏主觀能動性，不把人民群眾的事兒當回事，工作敷衍了事。

物資配置不合理。救災物資準備不充分是政府危機預防管理質量差的一個表現，在救災工作開展后，又出現了對有限物資發放不合理的現象，物資配置的嚴重不合理這一計劃上的失衡，使得物不能盡其用，嚴重影響救災效果。

4 提升地方政府危機管理能力的建議措施

4.1 提升危機預防能力

4.1.1 強化危機防范意識。加強地方政府危機防范意識。加強危機防范意識能夠遏制危機的發生，或者弱化危機的疊加效應，其實大多數時候自然災害帶來的傷害如果能夠得到有效的處理就不可怕，可怕的是在政府沒有準備的情況下遭遇災害時的低能反應惡化了災害的影響。需針對地方政府開展系統全面、具有針對性的危機意識教育。

培養社會危機防范意識。政府不應該僅僅強化自身危機防范意識，更應該通過政策的制定以及相應的宣傳、動員工作，將社會公眾的力量納入到危機預防之中。危機一旦發生，社會公眾、企業都會遭受到不同程度的傷害，相反如果在危機預防環節就能夠凝聚多元主體的力量，為防止危機發生、及早制定應急預案、穩定災后局勢都有很大的作用。

4.1.2 健全危機預防組織體系。創建執行隊伍。要有合理的體系，危機預防才得以實現，現階段政府職能繁雜，成立專門的公共危機辦事機構必不可少。并且實行“一把手”負責制，明確領導責任，以危機管理戰略制定、體系規劃、資源整合、應對措施為主要職責。危機的類型眾多，表現形式各異，因此要針對多種類型危機形式制定應急預案。

引入咨詢機構。普通政府工作人員缺乏對危機的預測能力，需要引入危機管理專家咨詢機構，通過各類專家、學者和相關技術人員來做好信息判斷、決策咨詢，提高危機預防的科學性、有效性和準確性；更為重要的是，咨詢機構的引入有助于提升政府內部工作人員的對危機預判以及處理方面的能力。

強化監督機制。不僅要對危機預防隊伍的執行進度、執行力度、執行效果進行監督，更要進行追責；不能因為發生重大危機事件的幾率小而心存僥幸，不能讓危機預防組織體系形同虛設。從制度上硬性把控，從而減少政府工作人員心態不端正、職能缺位等現象的出現。

4.1.3 加強危機預防物資儲備。再面面俱到的人事安排和應急預案，都離不開充足的物資儲備。要加強救災物資的儲備，例如防寒衣被、帳篷、食物、藥品、醫療設備、搶險車輛等急需又一時難以備齊的物資；要加強用于應急的財政保障，在日常預算中預留出應急資金的部分；加強應急的科技保障也同樣是必不可少的，現代社會風險具有種類多、擴散快、易轉化的特點，不斷提高危機管理的科技含量，運用科學的手段以及平臺能夠更好的應對危機。

4.2 提升危機公關能力

4.2.1 及時控制事態。擺正角色定位。突如其來的危機可能造成暫時的驚慌失措，但作為政府工作人員要擺正自己的角色定位、認清自身職責所在。在危機處理過程中占據主動地位，做危機信息的傳遞者，在社會公眾面前主動發聲，敢于承擔政府責任。

掌控事態發展。在危機發生后，信息立刻會通過網絡平臺在社會公眾中傳播，危機所帶來的影響將全面鋪開，如果政府能夠通過信息渠道進行合理公關，那么事態的發展將由政府掌控。

4.2.2 借力媒體進行公關。消除思想誤區。在危機發生后，不管是政府、媒體還是社會各界，都有盡快消除危機、減小危機影響、減輕損失的共同心愿；地方政府應該認識到媒體對于危機的關注是出于其社會責任，為社會報道真相是媒體的社會責任，對政府行為進行監督也同樣是。政府不應該將媒體置于對立面，而應該端正態度加強與媒體的積極溝通。

善用媒體。政府應該借力媒體正面回應，做社會輿論的引導者，政府領導要勇于承擔應對危機的責任，不能唯唯諾諾怕丟官帽；政府要有新聞發言人，針對危機作出官方解釋，以政府的聲音為人民群眾、新聞媒體答疑解惑。同樣，政府應對危機時的積極態度，不僅更能夠得到社會公眾的理解，更能夠獲得更多的支持，在短時間內凝聚自發性強、組織程度高的公眾力量。

4.3 提升危機應對能力

4.3.1 把握危機周期。危機種類眾多，但它的管理和處置過程是基本相同的，無論哪種類型的危機都有一個孕育、發生、發展和消亡的過程。科學合理的把握危機生命周期及早做出應對，政府需要去克服心理恐懼和輿論壓力，及早發聲、及時應對，以把握危機發展和演變的節奏。這不僅需要對危機所處階段的科學預判，還需要配合前期的任務規劃、物資供應，關鍵在于和危機搶時間，進一步提升政府相關部門的執行能力至關重要。

4.3.2 協同主體力量。協調分布式決策與集中決策。在危機處置過程中，協調政府相關部門的分布式決策與集中決策至關重要，避免工作覆蓋性差、部分區域無人管無人問，同樣也防止工作重復做，以保證各類資源配置的合理性、決策機制的科學性；動員其他組織力量，公共危機具有公共性，它所帶來的危害對于其影響范圍內的社會公眾是具有普遍性的，它不會因為社會地位、身份而有所區別；地方政府作為公共危機管理的責任主體，不僅僅要主導政府部門，更要充分動員基層、企業、民間組織、人民群眾，讓社會力量參與到危機應對中來；協調主體關系，在危機應對的過程中，對人力物力都有大量的需求，地方政府不僅要合理的尋求其他組織力量的幫助、科學的權力下放，同時要做好管控工作；切忌政府領導的自大心理，認為政府就是權威的，而應該認清事實正確看待其他主體的力量，處理好政府與各主體以及各主體間的關系，思想動員和政策制度雙管齊下，為公共危機協同管理創造土壤。

4.3.3 納入績效管理。對相關工作人員的危機預防、危機應對過程中的執行力度、進度進行監督管理，并將工作人員的公共危機管理能力作為一項指標納入到績效管理之中；同時地方政府應對危機的能力也成為一項績效考核標準，直接和相關項目批復、財政撥款掛鉤。

4.3.4 發揮經驗作用。從古至今，各個時期都有風險爆發，并且使人類受到了威脅，隨著信息技術的水平不斷提高，政府管理者應該學會運用科學的方法總結過去公共危機管理之中的經驗與不足，并充分發揮經驗的作用于之后的危機預防及處置工作上。

5 結論研究

自然災害及社會運行機制失靈都可能引起公共危機爆發，地方政府作為基層服務政府提升公共危機管理能力是避免、減緩危害和彌補危機損失的必要途徑，有效增強地方政府的公信力。在公共危機管理的探索階段，過往的各次公共危機事件中均出現過如危機預防缺失、公關意識薄弱、工作執行不到位等問題，反映出公共危機下提升地方政府管理能力的重要性。

本研究通過對寧鄉洪水泥石流事件的調查，了解、剖析此次公共危機事件中寧鄉市政府的管理不足，綜合相關文獻、資料，提出提升地方政府危機預防、危機公關、危機應對能力的措施建議，從根源上解決我國地方政府公共危機管理能力普遍低下的問題。

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