京津冀特困老人養老社會救助比較研究

王小春 曹寧寧 朱銘來 苑帥民

[摘要]以京津冀區域為研究對象，對京津冀三地特困老人救助項目、措施與水平進行對比分析，找出存在的問題，提出相關完善改進對策，以促進京津冀養老服務事業協調發展，提升特困老人晚年生活質量和水平。

[關鍵詞]特困老人；養老救助；協同發展；京津冀

[中圖分類號]C913 [文獻標識碼]A

20世紀末，我國進入老齡化社會。據《2015年社會服務發展統計公報》，截至2015年底，全國60歲及以上老年人口有2.22億人，占總人口的16.1% 。由于缺乏收入來源、身體狀況不佳等原因，老年人口呈“貧困化”趨勢。特困老人是指無勞動能力、無生活來源且無法定贍養、撫養、扶養義務人，或者其法定贍養、撫養、扶養義務人無贍養、撫養、扶養能力的老年人，即“三無”老人。特困老人作為弱勢群體中的弱勢，與他們密切相關的就是養老問題，關注特困老年人的晚年生活，是貫徹習近平總書記“精準扶貧”思想的重要體現，黨的十九大強調，“增進民生福祉是發展的根本目的，要完善社會救助等制度，健全老年人關愛服務體系”，針對特困老人進行養老社會救助極具迫切性與必要性。

特困老人養老社會救助，是指有助于解決特困老人養老問題或促進特困老人養老生活水平的系列救助政策和措施，目前主要包括臨時救助、醫療救助、特困人員供養、高齡津貼、照料護理補助、居家養老補助等內容。地處華北的京津，其人口老齡化程度在全國分別居第二和第三位，而河北省老齡化速度超過經濟發展速度，養老服務體系的建設是京津冀三地不能不重視的共同問題。2016年，京津冀三地共同簽署了《京津冀養老工作協同發展合作協議》，并已召開多次聯席會議，三地針對特困老年人的養老社會救助也應考慮養老服務協同發展的趨勢要求。

1 北京市特困老人養老救助

北京市將無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養義務人，或者其法定義務人無履行義務能力的具有本市戶籍的老年人列為特困老人。主要有社會救助、養老助殘、社會敬老優待三方面，前兩者給予經濟和服務形式支持，后者為身份優待。近年來，北京市還積極推進老年人評估制度和分類保障工作。

社會救助是以低保金救助為主，兼具醫療救助、住房救助、法律援助和臨時救助的政策支持。從2004年的《北京市農村特困人員醫療救助暫行辦法》（京政辦發[2004]57 號）到2014年《關于調整完善我市城鄉醫療救助制度的意見》（京民社救發[2014]219號），北京市對特困老人的醫療救助標準不斷提高，現今特困老人可享受參加城鎮居民基本醫療保險或新型農村合作醫療的個人繳費部分由財政全額負擔；門診、住院和重大疾病的政策范圍內個人負擔部分由民政部門實報實銷；住院押金100%減免等醫療救助。95歲及以上的老人還可定期享受補助醫療待遇。醫療保險、醫療救助、臨時救助相結合，特困老人看病從最初的比例報銷到繳費、支付都無需自己花錢，真正使困難老人有病敢醫，病有所醫。此外，據《北京市2014年老年人口信息和老齡事業發展狀況報告》顯示，2013年11月，北京市啟動北京老年人意外傷害保險，依托中國人壽保險股份有限公司北京市分公司，在全市范圍內推出專門針對在北京市生活或工作的50～60周歲退休人員和60周歲及以上老年人的意外傷害保險項目，而特困老人的參保費用則由北京市財政統一出資投保，每人享受一份。

在居家養老方面，2016年的《北京市老齡工作委員會關于印發北京市支持居家養老服務發展十條政策的通知》（京老齡委發[2016]7號）指出要對符合條件的經濟困難的高齡、失能、失獨等特殊困難老年人給予居家養老服務補貼；對經濟困難老人的家庭實施適老化改造；為符合條件的經濟困難、失能、失獨等特殊困難老年人配備生活輔助器具給予支持。

在法律援助方面，2016年北京出臺了《北京市老齡工作委員會辦公室關于進一步加強老年人維權服務的通知》（京老辦發[2016]7號），進一步擴大了法律援助范圍，逐步加大對特殊困難老年群體的權益維護力度。同時，為促進京津冀一體化發展，當事人若為天津、河北戶籍老年人，且北京法院有管轄權的案件，也可免費提供法律援助。

在養老助殘方面，2010年1月1日起實行的《北京市市民居家養老（助殘）服務（“九養”）辦法》（京民老齡發[2009]504號），其核心的政策支持為向戶籍人口中80周歲及以上老年人、60～79周歲重度殘疾人、16～59周歲無工作重度殘疾人每人每月發放100元居家養老（助殘）券，用于購買日常所需物品及服務。2015年《關于經濟困難的高齡和失能老年人居家養老服務工作中有關服務事項的通知》指出要對“九養”政策的對象制作、發放北京通—養老助殘卡，建立養老賬戶及補貼賬戶，將補貼發于此賬戶。2016年，北京通—養老助殘卡辦理范圍進一步擴大至具有本市戶籍的60周歲及以上的老年人和在本市行政區域內辦理《居住證》的60周歲及以上的外埠老年人。

在社會敬老優待方面，1996年的《北京市老年人權益保障條例》指出，要對70周歲以上的高齡老年人實行社會敬老優待服務；2009年推行了老年人優待卡，為65周歲以上的老年人免費辦理，憑卡可免費乘地面公交，游部分公園景區。

為進一步增強養老政策的針對性和實效性，北京市2016年制定了《關于加強老年人分類保障的指導意見》（京老齡委發[2016]14號）。將老年人劃分為托底保障群體、困境保障群體、重點保障群體和一般保障群體四類，建立了老年人信息檔案，做到“一人一檔”、“一戶一檔”。根據不同維度各類困難特殊因素以及困難復合的情況，進一步明確每類人群的優先順序，分層次滿足不同群體的服務需求，切實加強了對老年人的分類保障、分類服務。

2 天津市特困老人養老救助

天津市特困老人的認定條件為無勞動能力、無生活來源、無法定贍養撫養義務人或者其法定義務人無履行義務能力的城鄉老年人。其對特困老人的政策支持主要有一般社會救助、養老服務補助、社會敬老優待三方面，前兩者給予經濟和服務形式支持，后者為身份優待。2017年，天津市還出臺了特困人員照顧護理補貼制度。

在居家養老服務補貼方面，北京市建立了居家養老助殘補貼制度，60～99歲的經濟困難的失能老年人和80歲（含）以上的經濟困難的高齡老年人建立養老賬戶及補貼賬戶，為其發放每月100元的養老（助殘）券；天津市按照輕度、中度和重度不同照料等級，對特困人員發放每人每月200元、400元和600元的居家養老服務補貼，以老年福利卡的形式發放。河北省尚未建立相關的居家養老補貼制度。京津兩地均以券或卡的形式發放補貼，使補貼只能用于購買養老服務或產品，有助于提高特困老人的養老水平。

從政策性津貼來看，天津、北京兩地較全面，河北有待完善。尤其是天津市的政策規定更加細致，值得其他兩地學習。

4.4 救助項目

從救助項目上看，京津冀三地均有針對特困老年人的現金補助、醫療救助和臨時救助等項目。在此基礎上，北京市還幫助經濟困難老人的住房適老化改造項目，并為困難老年人提供法律援助，而天津和河北省則在適老化改造、法律援助方面有所欠缺。此外，三地的救助項目均集中于物質補助方面，缺少對特困老人的精神和心理慰藉。

5 京津冀特困老人養老社會救助協同發展的建議

5.1 不斷適時提高特困老人救助水平

首先，京津冀三地對特困老人的救助水平相差較大，河北地區落后于其他兩地。對此河北省應加快完善對特困老人的救助制度，并提高救助水平，為三地養老協同發展做好制度基礎。

其次，三地應建立救助水平持續增長的長效機制。針對特困老年人的救助水平不應是一成不變的，而應隨當地的經濟發展狀況、物價水平來同步調整。尤其是對于農村特困老人，由于其基礎供養金相對城鎮較低，更應不斷提供其救助水平并建立長效機制。

5.2 不斷豐富特困人員養老社會救助項目

京津冀三地應在原有的現金補助，醫療救助等基礎上不斷豐富救助項目，如運用財政補貼或政府購買方式對特困老人住房進行適老化改造；開展醫養結合，使特困老人有病及時治療；定期對特困老人進行精神慰藉，幫助其解決心理問題。

5.3 引導鼓勵特困老人異地養老

三地應對特困老人進行信息化管理，建立“一人一檔案”，方便老人跨區域流動。推動京津冀特困老人救助協同發展，由于京津地價和物價較高，空間有限，為降低特困老人養老服務成本，提升特困老人養老空間和舒適度，可鼓勵京津地區特困老人到河北省集中供養，一方面河北省要加快養老機構建設，提升服務質量；另一方面，北京、天津兩市也應加強宣傳引導，在政策上給予支持，鼓勵特困老人異地養老。

5.4 適時出臺社會長期護理保險制度

特困老人作為“三無”人員，是最需要解決老年養老護理問題的特殊群體，所以，我國適時出臺長期社會護理保險制度，應將特困老人等特殊群體的參保問題做到周全考慮，這對特困老人老年護理需求的有效解決將起到重要有利促進作用。

[參考文獻]

[1] 韓雯.下月起特困人員每月可領護理補貼[N].天津日報，2017-03-22 .

[2] 吳曉甜.推出“養十條” 讓居家養老服務更接地氣[J].北京人大，2016 （11）：19-21.

[3] 安娜.拿什么保障你，我的權益[N].中國社會報，2016-07-14.

[4] 吳松林.天津市：加大惠民政策力度 全面提升救助保障水平[J].中國民政，2017 （11） ：50.