構建科學的農村承包地退出機制

楊建波 王莉 李明慧

[摘 要]在中國工業化和城鎮化依舊高速發展下，尋求一條破解“三農”問題的途徑，促進農村改革發展意義重大。在保持農村原有基本經營制度不變，采用利用科學的退地程序，構建合理的農村土地承包經營權退出機制，因地制宜，逐步推進和鼓勵有條件的農戶從農村和農地中自愿有序退出，為引導農民積極退出宅基地提供理論支持和方法指導。

[關鍵詞]農村承包地;退出;市場機制

[中圖分類號]F323.1 [文獻標識碼]A

我國農村正處于急劇變革的關口，農村青壯年勞動力及高素質人才向其他產業與城市不斷轉移，農村的土地制度在中央政策支持下在不斷改革創新，伴隨而來的是農民的身份與其職業、收入和空間特征發生了不同層次的分立。目前農村土地承包關系的政策是“長久不變”，隨著越來越多的新生代農民工進入城市并定居，政策導致了以家庭為單位的農地人均占有量的失衡，這種人地日益突出的矛盾及在農民內心產生的不公平感為農村治理工作及農村和諧發展制造了障礙。農村的經濟結構和用地制度在經濟發展的大趨勢下如何協調已成為關鍵制約因素。

農業產業化是農戶小生產通向大市場的必由之路，但城鎮化無疑在相當長的時間內都會是中國未來發展的主線，在此背景下，農民集體土地的規模化流轉和農村土地承包經營權退出問題在城鎮化進程中已不可回避。從2015年國務院辦公廳印發《關于加快轉變農業發展方式的意見》中首次提出了農村土地承包經營權退出問題（以下簡稱為“承包地退出”），至2016年國辦印發《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》、2017年《農村經營管理工作要點》等，我國以改革為出發點相繼提出了一系列關于承包地退出的文件和通知。當前承包經營權登記發證已大規模推進，很多地方政府都已在開展承包地退出的工作，這為承包地退出奠定了基礎，但在法律層面上卻欠缺對承包地退出的一個系統規定，在實踐中各個地方政府對于承包地退出規定也是千差萬別。從現行一些承包地退出試點和途徑看，退出具有較濃厚的計劃經濟色彩，而試點中“宅基地換住房”“承包地換社保”等又具有很大的局限性。

農村土地制度在中央政策支持下在不斷改革，農地規模經營不可逆轉，承包地退出勢在必行。現行農地退出試點表明，當前承包地退出面臨著頂層設計、法律支撐、平臺創新、制度保障、機制完善等諸多問題，保持農村集體土地所有制不變，通過構建科學合理的農村承包經營權退出機制，鼓勵有條件的農戶自愿有序退出，對于土地規模經營、緩解人地矛盾、提高耕地資源配置及現代化農業發展等意義重大。

1 當前農村承包地退出中存在問題

1.1 頂層制度設計存在著缺陷

中共中央和國務院《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》中承包地的流轉、再轉讓及備案等相關規定，其將農地承包權認定為集體所有制成員權，非本集體經濟組織成員不得承包本集體的土地，農戶已獲得的承包權又只能在本集體經濟組織內轉讓并經農民集體同意;流轉的土地經營權須向農民集體書面備案，經營主體再流轉土地經營權或依法依規設定抵押，也須經承包農戶或其委托代理人書面同意，等等。這些規定，限制了農村土地的流轉以及農民土地財產權益的實現，不利于農地適度規模經營的實現和有關農民工的市民化。特別是對于承包地退出的前置依據（原則）、中間環節（程序及標準）及后續服務（保障）無從提及，缺陷嚴重。

我國土地承包經營權配置是一種靜態的、絕對的平均主義原則，它和宅基地類似，是對一定時期內農民的一種福利分配。這種30年不變的權利配置，在降低了土地分配可能引發的矛盾和糾紛同時，但是也帶來了很多不利的影響，如土地浪費，耕地破碎化，農戶分散經營難以提高收入水平等問題。這使得靜態的權利配置與動態的權利變動要求之間形成了很明顯的矛盾，從而出現了“增人不增地、減人不減地”不符合我國農村的現實要求的現象，違背了公平原則。

1.2 沒有權威的退地補償標準

我國農村人口多，農民全家進城仍是少數，多數是年輕人在城市打工，父母、孩子在農村生活。農民進城就業，沒有足夠穩定性和后續保障，因此還要保留承包地。土地是農民賴以生存的基本保障，在河南省，無論是山區還是平原區域，這種幾千年來形成的觀念根深蒂固。農民認為土地是祖宗留下來的，是一種歷史積淀，更是一種生活保障，失地就是失去了最基本的權利。特別是在一些農業生產條件較好的區域如豫東平原、南陽盆地區，由于產業基礎好，因此土地價值高，當地農民或是自己經營或是流轉給其他主體經營，其在保留土地承包權的基礎上還能獲得穩定的較高收益，多數農民根本不愿退地。

承包地退出僅在少部分農民有意愿，可以說，進城農民退出承包地還需要有一個足夠長的歷史過程。通過當前農地退出試點表明，因農民由于家庭條件、個人情況及對現狀問題看法上的差異性，使其對退地承受能力各不相同，當前農民對退地的決策還是徘徊、猶豫的。當前退地補償總體水平較低，且退地中也沒有一個讓人信服的補償標準，很少考慮農民退地后的生產發展和生活保障，更沒有顧及退地農民是否能夠融入城鎮，這些都大大挫傷了農民退地的積極性。

1.3 缺少政策支撐和法制依據

《農村土地承包法》自立法以來對承包地的權利義務規定就不清晰，對承包地收回和退出的規定更是模糊或根本沒有。十七屆三中全會的《決定》雖然出臺了一系列扶持和促進土地承包經營權自由流轉的政策措施，但是從總體上看還不夠完善，特別是對于土地承包經營權退出問題沒有作相應規定。《土地管理法》、《農村土地承包法》及《基本農田保護條例》等土地承包經營權退出在立法上的空白，使得具體實踐操作缺乏強有力的法律保障，土地承包經營權退出的相關政策和法規還需進一步增強針對性和可操作性。我國現行的《農村土地承包法》等相關對承包地退出規定正面臨修法的挑戰。

從法律規定以及我國當前國內試點的實踐來看，土地承包經營權退出的途徑較少，并且多為強制性退出而非農民自愿退出。另外我國現行的土地制度中限制了土地承包經營權轉讓的范圍，使得土地承包經營權交易市場處于買方控制的階段，這樣農民只能以較低的價格轉讓土地經營權，其利益得不到應有的補償。

由于國家整體對于農民的社會保障制度不夠完善，社保體系不健全，使得很多農民仍然依賴于土地的失業保障功能。尤其是對于農民來說進城之后的就業困難、房價飆高、教育資源緊張等問題依然存在，再加上由于國家對于農民的各種補貼政策的存在，使得城鄉戶籍背后所附加的利益差距在縮小，導致農民很難放棄土地承包經營權，即使流轉也是短期的、隨意的流轉。

1.4 承包地退出缺少有效的激勵

農民退出農地承包權關鍵前提是農民的農地承包權益能得到有效補償。但目前，農地仍是農民能夠依靠的生活最后的保障，城鎮化還沒有給農民帶來足夠的福利，更別說健全的社會保障體系，農民還是很注重承包地的現實收益。在現行體制下，農民主動放棄農地承包權既不能從農村集體也不能從地方政府那里得到任何補償。所以說，即使農民因打工而無暇耕種土地，農民也不會愿意無償放棄農地承包權。

地方政府在農民再就業、入城門檻、入城戶籍制度改革、入城后子女醫療、教育等關鍵問題上缺乏有效的接納、激勵、保障機制，現行政策缺乏對失地農民的保障，城市政府不愿承擔農民工的福利支出是農民異地城市化的最大障礙。農民在縣城或小城鎮打工上班本不會影響其農業生產，不放棄農地承包權將使農民能夠從務工和農業生產中獲得雙重收益，城鎮化對農民缺乏引力，這就加大農民在承包地合理合法退出過程中觀望、遲疑和徘徊。

2 建立健全科學的農村承包地退出市場機制

2.1 加強引導，構建科學的承包地退出政策體系

2.1.1 明確身份

從立法層面清晰界定農村集體經濟組織成員的身份，通過科學合理地制定集體經濟組織成員進入和退出資格，明確集體成員的內涵，細化成員權利。將農民從原有的身份界定轉變為職業界定，使集體經濟組織演變成為類似股份制企業一樣的法人組織，讓其成員以股東身份獲得股息并參與組織的經營管理。

2.1.2 強調自愿

在承包經營權退出問題上，必須堅持農民自愿，加強政府政策引導與支持力度，切實保障農民權益是做好“三農”工作的前提。以保護農民的利益，體現公平、效率和農村社會穩定，尊重農民退地意愿，規范受讓主體行為，先期引導有條件農戶有償地退出承包地，建立土地退出的緩沖期制度。

2.1.3 加強激勵

農地承包經營權退出機制的建立必須以農民市民化為前提。要出臺有利于社會穩定和群眾方便的過渡性戶口政策，增加農民城市就業機會，強化對承包地退出的激勵，設立城鄉統籌發展基金，繼續完善城鄉管理制度，加強農村公共事業。進行非農就業培訓，強化農民的非農化就業，打造農村土地承包經營權退出的引力機制。

2.1.4 理清次序

按照城中村、城市周邊、郊區、遠郊區等，分區域有序確定退出對象，制定科學的退地補償標準，建立集體和農戶充分協商的市場化補償程序，加強退出后承包地的管理和利用，保障退地農民后續生活。

2.2 修改調整法律，為承包地退出保駕護航

2.2.1 完善承包地確權

加快和完善承包地確權登記發證，制定集體經濟組織成員進入和退出資格，細化成員權利，要賦予農民“完整的承包經營權”，通過立法與司法途徑確保農民擁有真正的農地永佃權，從占用權上保證農業生產的穩定性，探索開展承包經營權抵押貸款和入股經營，界定承包經營權的繼承權等。

2.2.2 配套法律法規

從法律層面允許流轉形式的多樣化并加以規范，完善土地承包權退出的上位法律建設。修改《憲法》《農村土地承包法》《土地管理法》和《土地登記條例》，出臺《中華人民共和國農會法》《農村土地流轉管理辦法》、《農村土地承包經營權退出管理辦法》及《農村集體經濟組織條例》等。對承包地退出中相關各方的權利、義務、禁止事項以及允許是由做出明確規定。制定完善相應配套的通知、條例及地方法規，在土地分配上改行政手段干預為經濟杠桿調節，加快完善土地承包經營權退出的金融、土地、財政、稅收等方面的政策措施。

2.2.3 構建承包權退出法律服務體系

構建有關土地承包經營權退出的制度規章體系，為土地承包經營權退出提供法制保障，減少違法或者灰色交易的存在，便于政府、媒體以及公眾對土地承包經營權流轉進行監督，從而保證土地承包經營權退出的健康運行，完善支持土地承包經營權退出發展的金融、土地、財政、稅收等方面的政策措施。

2.3 制定權威的退出補償標準，積極培育承包地退出中介機構

2.3.1 建立農村土地價格評估制度

劃分農村承包地的質量等級，以保護農民權益為出發點，以實事求是，客觀公正為原則，以市場價值標準對土地承包經營權退出進行補償，形成耕地基準地價、耕地市場流轉價格、承包權補償價格、經營權補償價格、承包地退出最低保護價格等一系列的價格退出機制體系，以保證承包地退出價格和轉讓價格準確性和權威性，充分調動農民流轉土地承包經營權的積極性和主動性。

2.3.2 配套多樣化補償標準

采用多樣化補償方式，建立分區域承包經營權主動退出、被動退出的貨幣補償標準、福利補償標準、最低保障補償標準等。提高土地承包經營權退出補償過程的透明度和可操作性。

2.3.3 培育流轉中介服務組織（下轉頁）

（上接頁）

選取有條件的農村地區，以鄉鎮為單元，培養和健全農村土地市場的中介組織，建立承包地退出過程中對象評定、信息收集發布、資源資產評估、法律咨詢、交易代理、登記備案、金融保險服務、風險防范等服務。在退出機制實施后給予農民適當補償、提供幫扶服務，助力農民順利退出。

2.4 完善服務保障體系，解決承包地退出后的后顧之憂

2.4.1 建立退地農民的多方保障體系

通過開展城鄉社會福利均等化，積極推動和完善退出地換房換社保政策，建立中央、地方和農民三方的退地社會保險資金。設立退地政府補償周轉金，建立銀行對退地農民前期的扶植減息優惠貨幣政策，健全農村生活最低保障、醫療、養老和救濟制度。

2.4.2 完善相關退地保障機制

合理確定農地承包權退出后的農地產權歸屬，建立城鄉統一的土地稅制，調節區域間內土地增值收益分配。借助農村產權交易所，探索建立國家土地贖買收儲基金政策。完善農民再就業培訓，建立城鄉統一的失業登記制度。構建 “動態權利配置機制”和在就業地落戶的戶籍遷移制度。

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