農村困境兒童社會救助問題研究

宗蘇秋 劉艷花

[摘要]兒童是家庭的希望，國家、民族的未來，2017年的《政府工作報告》首次提出要“加強城鄉困境兒童保障”。這些年我國兒童權益保障體系不斷健全，生存和發展環境進一步優化，但也有一些兒童因自身殘疾、家庭貧困或缺乏有效監護等問題陷入生活、安全等困境，尤其是在農村地區。為農村困境兒童提供保障，是社保兜底機制的重要內容，也是家庭、政府和社會的共同責任，要加強領導，強化措施，加大工作力度。從分析農村困境兒童面臨的問題出發，找出解題對策，切實幫助他們走出困境。

[關鍵詞]農村;困境兒童;社會救助

[中圖分類號]C913[文獻標識碼]A

隨著經濟社會發展水平的提高和我國社會保障制度的逐步完善，總體來看，我國兒童的合法權益得到有效保障，生存和發展環境也在不斷優化，在家庭、政府和社會的關愛下健康成長。但也有一些兒童尤其是身在農村地區的兒童，因自身殘疾、家庭貧困或父母常年外出務工而缺乏有效監護等原因陷入生活、安全、教育等困境，由此沖擊社會心理底線的極端事件時有發生，引起社會廣泛關注，亟需進一步加強農村困境兒童保障工作，編密織牢社會救助這張兜底保障網。今年的《政府工作報告》首次提出要“加強城鄉困境兒童保障”。顯然，在城鄉困境兒童中，農村困境兒童的處境更加不利。

1? ? 界定農村困境兒童

“困境兒童”這一概念自上世紀80～90年代在我國出現以來，其內涵和外延也在不斷演變和發展。2016年6月，國務院印發《關于加強困境兒童保障工作的意見》（國發〔2016〕36號，以下簡稱《意見》），《意見》中指出，困境兒童包括因家庭貧困導致生活、就醫、就學等困難的兒童，因自身殘疾導致康復、照料、護理和社會融入等困難的兒童，以及因家庭監護缺失或監護不當遭受虐待、遺棄、意外傷害、不法侵害等導致人身安全受到威脅或侵害的兒童。

農村困境兒童是困境兒童中的特困群體，本文中將農村困境兒童界定為包括農村孤兒和農村事實孤兒、農村留守兒童、農村殘疾兒童、農村重病兒童及農村困難家庭兒童等在內的所有處境困難的兒童。

2? ? 農村困境兒童社會救助面臨的困境

2.1? ? 農村困境兒童救助工作力量薄弱

一是農村困境兒童專業社會救助機構少、工作人員少。相對于城市來說，農村專業社會救助機構少、經費短缺、設施設備簡陋等問題始終存在。我國的兒童福利院、特殊教育學校等專業救助機構一般到地市一級，大多數的縣并沒有兒童福利院和特殊教育學校等機構，這就造成部分農村困境兒童的需求無法得到滿足。加之，農村社會救助工作面廣、工作量大、任務重是基層民政部門面臨的普遍問題，但是往往一個鄉鎮民政所工作人員數量少，工作內容涉及農村低保、生產救助、大病醫療救助等事宜，分散在農村困境兒童救助的人員和精力就更少。

二是農村社會救助管理體制不規范。管理人員的非專業化與管理系統的非完全信息化阻礙著農村社會救助的發展，在農村困境兒童的幫扶過程中，審核把關不嚴、關系保、人情保時有發生。

2.2? ? 重事后救助輕事前預防

現行的社會救助只是在兒童陷入困境，而且家庭和親屬沒有能力承擔的情況下才能進入政府的救助申請程序，再加上在農村地區，人們對申請社會救助的意識不高，相當多的村民對社會救助政策并不完全知曉，所以就導致社會救助無法真正落地。例如，通常的醫療救助只是在困境兒童疾病發生之后的轉移支付，但是這種事后的救助不僅使受助兒童擺脫困境的代價變得非常昂貴，而且嚴重影響其他很多方面如家庭狀況、教育發展等等，甚至讓一家人的生活陷入困境。

2.3? ? 救助主體、救助資金缺乏，救助方式單一

2.3.1? ? 在社會救助的主體結構中，政府無疑應該是第一責任主體。雖然政府對農村社會救助方面的資金支出呈逐年遞增的趨勢，但是相對于農村困境人員的需求、全國人均可支配收入來說，保障水平還是低于所需。尤其在農村困境兒童中，人口基數大，抵御風險能力差，救助持續周期長，非政府組織等社會力量參與不足，導致農村困境兒童陷入困境后除了向政府求救外無計可施，且救助存在一些盲點，有一部分農村困境兒童游離在政府救助的兜底保障網之外。

2.3.2? ? 與國外社會救助實踐相比，我國農村社會救助的方式相對比較單一。目前國外先進的社會救助實踐中采用的救助方式呈現多元化特征，社會救助方式已經形成綜合性體系，具體包括現金給付、實物發放、心理援助、服務提供、資產建設等?，F金給付和實物發放是我國社會救助的主要方式，服務性救助在社會救助層面已經有了一點起色，但是離大面積開展還有很大的距離。尤其是在農村困境兒童的救助工作中，對兒童的精神生活建設、社會適應能力培養、集體融入、心理援助等救助配合現金給付和實物發放才能起到更理想的效果，這和農村救助專業人員少、深入農村的志愿者少、社會工作隊伍發展不成熟有直接關系。

2.4? ? 救助跟蹤長效機制不健全

對于困境兒童來說，未來的路還很長，所以困境兒童救助一定是一個持續性的工程，不能僅僅著眼當前，而是要有長遠工作計劃。因此救助工作的結束不是暫時幫助到某一個農村困境兒童，建立起一時的生活信心，而是幫助他和他的家庭能夠真正走出困境，保障他們不會再次陷入困境，實現“助人自助”。這正是我們現在救助工作缺乏的跟蹤長效機制。例如農村困境兒童教育救助，我們不能僅著眼于幫助他能夠入學接受教育，而是要幫助他能夠持續接受教育，防止厭學、輟學等現象發生，這就要求救助工作一直要持續下去，及時跟蹤，多方溝通，幫助他在學校建立信心，順利完成各階段學業。

3? ? 農村困境兒童救助對策

3.1? ? 精準識別精準救助

農村困境兒童精準救助的目的就是為不同的困境兒童提供量身定制的更好的救助和保障，以促進其健康的成長。其前提首先就是精準識別，對農村困境兒童及其家庭所處的困境有充分的精準的認識，然后根據不同的困境對他們分類建檔。其次對不同的困境兒童配套相應的保障內容和措施，這其中包括基本生活保障、醫療服務保障、康復訓練保障、教育保障以及未來的跟蹤機制和長期計劃。

3.2? ? 重視源頭預防，建立多層次農村困境兒童支持服務體系

做好源頭預防工作，建立困境兒童監管網絡，通過家庭、村（居）、學校等環節對困境兒童進行防控，定期隨訪，掌握困境兒童的現實狀況，從源頭上消除困境兒童不穩定、不安全因素。

3.2.1? ? 家庭是兒童社會化的第一主體，造成農村兒童陷入困境的一個重要原因就是家庭出現的各種問題和變故。而我國目前的困境兒童救助對象僅限于困境兒童本身，忽略了家庭在其中的重要作用。從國際社會來看，越來越多的國家已將家庭視為風險應對的核心單元，家庭支持福利與服務已經成為西方國家兒童福利體系的重要組成部分，并被認為是支持家庭及兒童最好的方式之一。這就要求政府將困境兒童及其家庭結合起來實施救助，同時對家庭所有成員的照顧能力進行鑒別，必要時及時介入，防范各類惡性事件的發生。

3.2.2? ? 政府作為救助農村困境兒童的責任主體，投入資源以改善其面臨的困境是責任的體現。在政策法規的制定方面，政府需要進一步細化相關的兒童政策法規，把農村困境兒童納入體系，保證所有救助工作都能依法進行。這其中應該包括對家庭成員失職進行追責，對非政府組織、專業機構的救助行為進行指導并進一步法制化。在農村困境兒童救助的執行方面，要求政府進一步強化責任，強力促使政府涉及各類救助的相關部門能夠達成相互合作和信息共享，力求實現農村困境兒童“一站式救助”。在農村困境兒童救助資金方面，增加投入力度，建立穩定可持續的經費保障機制，將其納入社會福利事業發展資金預算。

3.2.3? ? 強化農村社區在救助農村困境兒童過程中的作用。農村社區圍繞如何形成新型社會生活共同體而構建，注重通過整合資源、完善服務來提升人們的生活質量和凝聚力、認同感。作為農村困境兒童生活的主要區域，農村社區有它獨特的地方，人員熟悉度、了解度、信任感增強，對于困境兒童所面臨的困境、所出現的緊急狀況會第一時間被發現并緊急處理或者上報。由此把社區當中愿意加入農村困境兒童救助行列的人員充分發動起來，也可以把他們納入各級救助機構或者政府組織的志愿者行列，對他們進行必要的知識培訓、應急處理技巧培訓等，建立起社區內部的相互支持網絡。

3.2.4? ? 積極引進非政府組織和專業救助機構進行專業指導。非政府組織和專業救助機構有專業性強、救助形式多元化、救助范圍廣泛等等優點，使得他們在農村地區可以為政府彌補不足，也可以運用專業知識給困境兒童及其家庭或者其他成員提供專業支持和幫助，增強其風險抵御能力。

3.3? ? 建立救助長效跟蹤機制，預防再次陷入困境

農村困境兒童在得到救助之后，還要委派專業人員長期跟蹤、定期回訪，但是鑒于農村專業救助隊伍人員不足，一定要動員廣大人民群眾如農村社區成員、親屬、老師、同學等加入后期觀察階段，有問題隨時反饋，多渠道及時掌握被助困境兒童的學習、生活以及心理狀況，針對性地做好進一步的疏導、教育、幫扶工作，消除他們的各種心理疑慮，培養樂觀向上、積極進取的生活和學習態度。例如農村孤兒，對其進行臨時性救助之后，未來安置問題必須提上日程，寄養、收養或者機構安置、教育等需要根據實際情況進一步做詳細安排。這樣的長效跟蹤機制對于農村困境兒童未來的生活和發展尤為重要，影響深遠。

3.4? ? 增強農村困境兒童救助工作能力

全面實現社會救助管理的專業化和規范化，大幅提高救助質量和水平，盡快實現救助管理的精細化，這是當前農村社會救助函待解決的問題。

3.4.1? ? 針對目前農村困境兒童社會救助專業化程度低、專業人員少的問題，針對困境兒童的特點和特殊需求，通過引進人才，定點幫扶，或者現有人員集中培訓、網絡培訓、進修等方式，提高其管理服務的專業化水平。同時，通過政府購買服務等方式，聘用專業社工人員，或者購買專業社工組織的服務。在物質幫扶的同時，輔之以社會化教育、能力提升等功課，在救助農村困境兒童方面可以達到事半功倍的效果。

3.4.2? ? 在農村困境兒童社會救助工作規范化方面，首先要狠抓現有關于農村困境兒童社會救助政策的項目及落實，把握好一些基本的原則和要求。其次要嚴格規范各項救助操作程序，嚴格按照法定程序進行，防止隨意性。

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