需要視角下的災害救助困境及影響研究

王肖靜

[摘要]現階段我國政府主導的災害救助體制存在無法滿足受災主體基本需要的問題，表現在受災主體的真實需要被掩蓋;受災主體個性化需求無法滿足和缺乏發聲機會三個方面。當作為主體的自主需求未滿足時，會給個體帶來負面影響，包括產生嚴重的依賴、喪失獨立的生產與發展能力、社會惡習滋生等。

[關鍵詞]自主需要;權利剝奪;災害救助

[中圖分類號]C916[文獻標識碼]A

1 文獻回顧

新千年伊始，自然災害頻發，圍繞災害救助的學術研究成為熱點，學者們圍繞政府主導的災害救助制度問題和缺陷開展了多學科研究。

研究指出，政府主導的救災體系在近年來的救災中發揮了快速反應、有效救災的作用，體現了中國強大的行政組織能力和經濟實力。然而，這種救災體制在救災實踐中亦日益暴露政府財政壓力巨大、社會參與不足等缺陷。學者們對災害救助體制問題的根源看法不同，一部分學者認為科層制天生的缺陷，臃腫、集權等特性決定了體制內的腐敗、尋租和以權謀私等問題。另有學者認為政府主導的救災體系缺乏廣泛的社會參與和社會動員，剝奪了社會力量參與救災的機會和權利，致使政府在救災中負擔過重。還有學者指出中國的救災模式雖然在歷史變遷中發生了轉型，但根本理念或者救災的價值考量沒有改變，都是為了滿足治國者追求合法性利益最大化的目標函數。這種救災理念決定了救災不是從受災群眾的利益和需求出發，違背了“了解需求是科學救災的必要前提”的科學規律。

多亞爾和高夫的需要理論指出，人類無論在何種狀態下都存在普遍的客觀的共同需要，身體健康和人的自主是人類的基本需要，滿足這些基本需要是社會安排的前提，否則就會造成社會參與權和選擇權的被剝奪，造成嚴重的傷害。

2 災害救助過程中的需要滿足問題

政府主導的救災過程在需求滿足上存在三方面問題。

2.1 受災主體的真實需求難以獲取

政府信息收集方法和渠道的有限性導致對受災主體的需求了解不全面。政府主要通過兩個途徑來收集具體的救災需求，一種是行政系統的信息收集方式。由村民小組長收集受災損失情況，再逐級匯報到鄉、縣政府，經縣政府核查后確定啟動應急響應級別，向社會發布信息。另一種是民政系統渠道。由村民政助理從各村小組長那里收集災情信息傳遞給民政系統。兩條信息收集路徑都主要依靠人員現場走訪查看、抽樣核實等方式獲取基礎數據。因為缺乏專業訓練，信息收集員主要通過現場查看和粗略統計的方法快速收集人員傷亡、房屋倒塌等基本受損數據，在有限的時間內只能掌握受災群眾部分生存物質需求，無法掌握不同受災主體的不同層面的需求。

2.2 個性化需求無法得到滿足

受災主體個性化需求難以在災害救助中得到滿足。最容易被忽視的個性化需求是受災群眾的生產與發展的需要。盈江地震后，一個居住在半山腰的景頗族村寨集體搬遷到兩公里以外的平壩上重建，他們需用1000m2耕地換667m2宅基地，土地面積因而減少;他們在平壩上沒有土地，需繼續耕種山上的土地，生產成本也增加;經濟作物甘蔗和小粒咖啡近年來受到市場的擠壓收益減少，村民們大多放棄了種植。為了償還房屋重建的10余萬貸款，村民們紛紛外出打工。當地村民希望當地政府能幫助他們解決生產和發展的問題。石林旱災的受災群眾最急迫的需求是生產用水而非生活用水，需要加強水利、農業基礎設施的建設來滿足生產所需。除此之外，受災主體的心理需求、人際關系需求，三無人員、五保老人、殘疾人、婦女兒童等弱勢群體的特殊需求都難以在救災過程中得到滿足。

2.3 缺乏發聲的機會

現有的救災體系缺乏讓普通受災群眾發生的平臺。對于受災主體而言，他們的需要主要通過代理人（村民小組長、民政助理）傳達出去，絕大部分受災主體沒有直接表達自身需求的機會，尤其是那些位處偏遠山區的村民，地理位置偏遠、交通不便、通訊設施差等都嚴重制約著他們的聲音傳達出去。政府主導的救災體系缺乏與受災主體直接對話的渠道，話語權掌握在媒體與政府手上，媒體報道與政府官員關注的地方，救災的需求信息傳遞得更快，也能更及時的滿足需要。而那些媒體未報道、政府官員未親臨的地方，受災群眾的聲音和需求傳遞得更慢些。對于話語主體而言，話語的表達受到文化水平和現代化通訊手段掌握的情況的影響，那些懂得使用手機及QQ、微博、微信等平臺的個體能更快更準確地將自己受災的情況與需求傳達出去，獲得及時的救助。

受災主體在災害救助中的需求不滿足主要體現在缺乏表達需求的機會、受災主體的真實需要被掩蓋、受災主體個性化的需求得不到滿足三個方面。現有的救災模式強調對受災主體生存、生活和心理的基本需要滿足，卻忘了去檢視這些基本需要是否就是受災主體的真實需求。

3 “需要不滿足”帶來的影響

3.1 普遍的依賴性問題

筆者將依賴分為物質依賴、感情依賴和認知依賴三類。物質依賴是行為主體對外界所給予的物質如金錢、資源等產生的依賴心理。情感依賴是一種情感支持的需要和表達。當行為主體需要依靠他人的幫助才能行為，對自我的看法和認識需要別人來定位時，認知上就演變成一種病態的依賴。

災害救助中最容易產生的是物質依賴。自然災害摧毀了人們生存和生活的物質和安居基礎，當物質匱乏時，大部分人都希望外界力量能給予物質援助，這種物質需要本身具有正當有效性。但當物質匱乏的前提條件不存在時，人們仍然通過各種途徑向外界索要物質，或者說無視自己解決物質匱乏的能力而將外界視為唯一的物質滿足的來源，則是一種依賴的行為。盈江地震時，3口之家要2頂帳篷;糧食不缺，但有米、油、干糧領“不領白不領”，都是物質依賴的體現。

如果行動主體尋求外界支持的情感需要得不到滿足，則會出現不滿、批判、敵視政府的情緒和行為。在平江，大部分被調查者對政府的救災表示不滿和抱怨情緒，說，很多村民譏諷政府給受災群眾發一瓶84消毒液和方便面的行為：“1瓶84消毒液才1塊錢，我一次都買4、5瓶！”一位村民說：“如果今年漲大水我們都要到鎮上去吃飯睡覺，反正就是覺得（政府）不能解決我們的問題”。可見，當地受災群眾對政府救災中的表現非常不滿。

情感依賴無法得到滿足后的不滿情緒表達建立在認知依賴基礎上。災害中的認知依賴表現為一種主體性的缺位，這種主體性的缺位可以從受災主體的“話語表達”中覺察一二。無論是受災主體還是扶貧對象，他們都有一套共同的語言表達方式，這種方式以卑微的姿態，用“希望政府幫助我們解決”的話語結構傳達話語主體的意圖，正如那個搬遷下來的村寨一樣，他們希望政府而不是自己來幫他們規劃生產和發展的線路，他們將自己淪為了發展的被動參與者。受災主體在這套話語體系中規避了自己的行為責任。長期的認知依賴會產生低自我認同，對自我缺乏信心，對政府救災人員表現出害怕、戰戰兢兢。

3.2 失去獨立生存與發展的能力

政府主導的救災體系忽視了受災主體的自主性和參與性，不僅導致受災主體的真實需要無法得到滿足，還損傷了受災主體的獨立生存和發展的能力。

一是災害救助的有限性破壞了原有的生產體系。走訪盈江地震災后重建的4個村寨時發現，3個異地搬遷的村寨因耕地遠離定居地導致生產成本上升，收益減少，而放棄農業生產選擇外出打工掙錢來還房屋貸款。另外1個村寨雖然在原有位置上重建村寨，但政府意圖將其打造成生態文化旅游村寨，政府與社會組織在該村投入了大量的重建資金，很多村民生活比災害發生前富裕，他們的生產方式發生了巨大變化。政府救災改變了當地的生活與生產方式，但支撐這種生活與生產方式的知識體系未能及時轉換，受災主體的生產能力面臨巨大挑戰

二是大包大攬的救災方式對受災主體的自救互救系統造成了損害。自救互救建立在社區共同體互助精神與個體自救能力基礎上，在救災中增強了共同體的團結意識和個體的自救能力。涂爾干認為，所有社會的團結均源自于友愛互助的團結感，這是一種內在的道德力量。平江縣常年遭受洪水災害的受災群眾在自救互救過程中，增強了自己觀測天象預測災害的能力，當災害發生時能通過鄰里間的互助快速的將貴重物品搬到安全的地方、解決基本的飲食問題。然而，大包大攬的救災模式往往忽略了這種自救互救系統所產生的道德力量。

3.3 社會惡習滋生

無論是依賴的產生還是獨立生產與發展能力的缺失，都將引發社會惡習的盛行。政府主導的救災體系給受災主體帶來了物質和資金資源，亦不可避免地引發了賭博、懶惰、偷盜、尋租等社會惡習。盈江地震發生后，有許多村寨發生了耕牛被偷事件，雅安地震時發生了利用網絡發布欺騙性求救信息來騙捐的事件，房屋重建后，許多受災群眾的耕地面積減少，大把的空余時間只能通過賭博、酗酒來打發。最為嚴重的是災害救助所產生的尋租行為。災害救助中的尋租行為表現為經濟租、政治租與名譽租。如平江縣私人橡皮艇趁洪水災害發生時收費來謀取私利;紅十字會被爆出挪用社會知名藝術家捐贈的2000多萬捐款;許多企業捐贈者要求用自己的名字命名一個學校等。尋租行為會導致福利資源分配的不公平，降低福利資源的使用效益，催生社會公眾對救災行為的不信任等后果。

4 結語

政府主導的救災體制為受災主體編織了一個物質和資金的強大安全網絡，但犧牲了受災主體表達真實需要、自主選擇應該做什么和如何去做的機會，以及以主體的身份參與救災的權利。而要從根本上滿足個體對自主的基本需要，就必須強調個體在社會政策中的主體地位，采用發展性社會政策的立場，從根本上消除貧困與權利剝奪。

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