村民參與鄉村治理的困境與路徑

鄭娉

[摘要]村民是農村的核心，土地是農民的核心，土地問題不僅影響著農業、農村及整個國家社會經濟的發展，也決定和影響著國家、村委會與農民的關系，但我國的鄉村治理困境并未得到解決。通過對C村和F村的田野觀察，以及對兩個村莊內有土地的村民分別進行了30份和20份的深度訪談，從農民在土地流轉中的參與困境中可見村民的參與不足。從法治和德治方面提出村民參與鄉村治理的路徑。

[關鍵詞]鄉村治理;村民參與;法治;德治

[中圖分類號]F325[文獻標識碼]A

1 文獻綜述

1.1 鄉村治理的發展現狀及其困境

鄉村治理是一種集體行為的多元化和互動性的方法，簡單來說，是一種主體多元化的治理模式，主要表現在村干部、村民、社會自組織的共同參與。

但目前鄉村治理面臨著諸多困境，例如上級政府如鎮政府的控制（周雪光，2009）;農村資源單向流動導致農村“空心化”、部分外出務工者蔑視權威、鄉村組織性不強（徐勇，2000;鄭風田，2016;劉強，馬光選，2017）;鄉村精英治理模式易導致人治和精英俘獲現象（姜玉欣，2016）;村委會的行政化和官僚化、基層政府的一元化治理結構、農民權利缺位、參與渠道不足、集體意識弱化（周慶智，2015;肖唐鏢，2014;謝元，張鴻雁，2018）等困境，此外，大部分村莊的建立依賴血緣宗族關系，這就導致在鄉村治理中，容易受到人情關系網絡以及氏族的影響，進而使農民參與流于形式。

這些鄉村治理的困境不是單指某一方面的，而是貫穿整個治理過程的，這些現象在與農民利益息息相關的土地問題上表現的尤為明顯，但大部分學者都從選舉角度來談村民政治參與，很少著眼于經濟領域例如土地流轉中的村民參與困境，土地問題是農村治理中的重要一個議題，也是和村民生活中息息相關的問題，但從C村和F村的實踐來看，村民在土地流轉中明顯參與不足，村集體一言堂的現象依舊存在。

1.2 鄉村治理中村民參與路徑研究

徐勇（2002）在歷史上大致經歷“散”、“統”、“分”、“合”四個階段，在目前“合”這個階段，農民間的合作將進一步得到強化，以個體利益為基礎的合作主義也會因此興起。

在現代社會，鄉村治理既強調“官治”和“自治”的結合，又重視鄉村組織等第三部門的作用（唐燕?，2015）;徐勇（2006）認為群眾整合的實質是通過村民委員會為村民群眾根據村莊實際和村民的內在需要，實行多樣化治理提供一個組織和制度平臺;彭勃、楊志軍（2014）進一步提出，應使基層自治組織或團體多元化，允許個人參與渠道的多元化，充分利用電子信息化手段，提高地方參與的程度。

農民是農村的核心，土地是農民的核心，一葉知秋，由于農民群體的特殊性，鄉村治理中的村民參與問題在相關土地問題的研究中可見一斑。近年來關于土地流轉的研究數量不斷增多，由土地流轉導致的土地規模化經營既包括經營面積規模化，也包括參與主體規模化。

本文所指的規模化經營更多的是指參與主體意義上的。參與主體的規模化，即在農村土地三權明確的前提之下，除農戶之外，引入村干部、社會自組織等參與，由此可以形成“農戶+農戶”、“農戶+公司”兩種土地規模經營模式，由此可見，在土地流轉中，參與主體分為農戶個人、農戶聯合的組織或非組織、公司、村集體四種。單從這些機制來看，村民參與土地流轉的途徑變多了，但從C村和F村的實踐層面來看，這些路徑實際上還是將村民排除在公共參與機制之外的。

2 C村和F村村民土地流轉中的參與困境

C村和F村均為浙江紹興的兩個自然村，村莊中外來人員極少，本文以土地流轉中村民參與為視角，主要著眼于本村有土地的村民（既包括務工，也包括務農）的參與。通過2018年寒假對這兩個村進行了田野觀察并分別做了30戶和20戶村民關于土地流轉中的參與困境的深度訪談，發現不僅是農民通過村民自治制度參與土地流轉決策中存在困境，在“農民+農民”，“農民+公司”這兩種模式下，村民參與土地流轉也都陷入了困境，主要表現在村民想參與土地流轉，包括承包林地、轉包耕地等，但無論是哪種模式下，即便是村民對現狀不滿，但村民的話語權都很少。

2.1 C村村民直接參與和村民聯合參與的困境

C村村民大部分青壯年在本地務工，也有部分在外地務工，青少年均在本地或者外地讀書，只有小部分年紀稍大的以農業為主業，農村空心化現象較為嚴重，同時大部分田地撂荒，大部分家庭都處于一種自給自足的狀態，有多余的商品化的農產品情況較少。

目前C村發生的土地流轉，主要有以下三種途徑：第一，承包林地、魚塘等，第二，農戶間在雙方達成一致的情況下私下交換地塊，第三，土地相近的或者是關系相近的村民合作共同發展。

“有人來租田當然是好的”，這類聲音占了訪談的絕大部分，但緊接著，被訪者們便陷入了另外的困境，“誰來租”、“誰會要”、“都是村辦說了算，我們說話沒分量”;而關于承包林地、魚塘等村集體用地等，2017年末到2018年初上一屆合約相繼到期，但村委會遲遲不出下一屆承包的招標信息，部分村民去村委會詢問情況也并未得到確切答復，村民對此雖有怨言但也無可奈何，若非村集體首肯，C村大規模土地流轉便是一種空談。

村委會集中了幾乎所有的權力，村民參與渠道很少，村民大會流于形式，據兩位參與村民大會的村民代表（受訪者）說，“村民大會上最常做的一件事情就是鼓掌通過，村民代表少有發言權，大部分村民代表即便是有意見也不敢說，在村民大會上只是玩手機，到最后結束了拿50塊錢就回來了。”因此也有村民將參與村民大會戲稱為“去賺錢”。

土地問題是村民普遍關注的問題，但村民參與土地流轉決策的途徑卻很少，農戶自己的組織基本上就是兩三戶人家的聯合，類似組織較少、力量較弱，難以實現真正大規模經營，自然也無法享受到規模經營的優勢。由于能力的局限以及村干部尋租等現象的存在，想要承包林地的村民暫時缺乏參與途徑，希望能有公司來租田地的村民也無處發表自己的意見，農戶單個力量和農戶小規模的聯合都無法有效和村集體的力量所抗衡，與之相適應的村民參與嚴重缺位，自治是鄉村治理中的重要一環，參與是自治的重要指標之一，但村民參與無法落實卻是C村中較為典型的參與困境。

2.2F村“農民+公司”模式的參與困境

如果說單個農民和農民小規模聯合均無法占有話語權，那么是否引入第三方組織，可以有效和村集體或者是公司對話，落實村民參與呢？

F村村民大部分都不從事農業生產，一家大型公司從單個農戶手里租林地，林地主要用途為種植紅豆杉，合約租期40年，村民在最初簽訂合約時對土地租金等沒有任何話語權，盡管村民對于這種形式不滿，但由于村集體的默許，村民的訴求無處表達。

“當時村辦找人來說了，大家都簽了，當時想著白拿的錢，也好的”，“不滿意又能怎么樣呢？你去找誰說？”這類聲音在受訪者中也反復出現，當時盡管是公司單獨找到農戶，村辦沒有直接經手，但也在其中發揮了很大的推動作用，例如派人勸說農戶等，由此可見村集體在土地流轉中還是占據了絕大部分的話語權，農民看樣隨大流，即便又不滿，卻也逆來順受。

在兩個村子里，受訪者中不時發出對村干部的質疑聲，認為村干部尋租行為顯然存在，鄉村精英之間、村干部和公司之間存在共謀，這些問題不僅體現在土地流轉中，還體現在農村宅基地審批之中，由于農村宅基地剩余不多，因此審批較為復雜，但村辦通過打擦邊球，使得一些明顯不符合條件的人成功得到審批，即便是召開了村民大會，村民雖然都是心知肚明，但敢怒不敢言，除非是涉及自身利益，村民大部分時候扮演的角色都是“沉默的大多數”。

3 以法治和德治落實村民參與

雖然從兩個村的實踐來看，村民參與有了諸如村民大會等參與形式，但這些參與途徑卻往往流于形式。一方面是村民不想參與，另一方面則是村民不敢參與，參與的保障措施不完善導致村民參與積極性逐漸降低，參與積極性逐漸降低又為村干部做出損害公共利益的行為創造了條件，由此便陷入了一個村民參與的惡性循環。因此要落實村民參與鄉村治理，必須要法治和德治相結合。

第一，健全法治，在鄉村情境下來說主要是發揮村規民約的作用。自愿公約在社區治理中有重要作用，村規民約更多的是本村自然法的一種延續和發展，因為和生活貼近，也更容易被村民接受和遵守。整個村莊的大環境會影響村民參與，在法制不健全的情況下，個體的力量是弱小的，單個村民得不到集體的支持，權衡利弊之后，村民往往成了沉默的大多數，周雪光（2009）在一項田野調查中發現村民在選舉中有了自己理智的思考，但仝志輝（2017）提出，隨著村民流動加劇，村民選舉中也出現了雙過半困局。鄉村精英和村干部操縱選舉在C村還是一個嚴重的問題，由于血緣宗族關系的存在，礙于人情往來，鄉村精英依舊可以操縱大部分選票，讓有利于自己的村干部當選。此外，在兩個村莊中的土地流轉中，村民有參與的需求，卻因為“該去找誰說”、“說了也沒用”的困境，村民參與難以真實落實。

第二，增強德治，增強鄉村精英服務意識，要從制度上約束他們，用福利激勵他們，使他們為村民提供現實的參與路徑。一方面，可以依托村規民約，從制度上約束村干部的可為不可為，同時坐實村民監督，讓村民在有話說的同時還敢說、能說;另一方面，也要逐步提高村干部的工資和福利水平。制度約束也有其缺陷，此時在鄉村治理中，為解決制度中“最后一公里”的問題，應該發揮德治的作用，如果守護者接受過良好且正確的教育，就可以善待公民，防止其因為自己的強大使自己變成一個蠻橫的主人，而不是性情溫順的盟友。正如在F村中，村集體和公司在一定程度的共謀就削弱了村民參與，村集體更多的應該作為一種平臺，是村民、各方組織參與的平臺構建者，而不是參與者。

4 總結

從新民主主義革命建設的路程一路走來，農民在新中國的革命和建設中都發揮了重要的作用，但由于村莊治理的特殊性，諸如國家權力在村莊這一層面存在缺失、鄉村精英和村干部等人的尋租等行為、基層自治的相關法律或者說鄉規民約的不完善等現象，共同導致了鄉村精英和村干部等人壟斷權力，從C村和F村的村民參與來看，雖然現有村民參與渠道較為豐富，看似條條康莊大道，但實則走到頭都被堵死了。

要落實村民參與，必須依靠法治和德治，首先要依靠村規民約的落實，對村干部形成一種制度層面的約束，落實村民參與和監督，使村民敢說話且能說話，使村干部和鄉村精英不敢尋租;其次便是要通過德治，提高村干部的知識水平和道德修養，同時建立一套有利于村干部晉升的激勵機制，兼顧村干部的個人利益，使其安心為公共利益服務、為村民服務。

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